构建军民融合式装备保障体系的风险分析及建议

王晖+何鹏+孙俊峰

摘要：分析了军民融合式装备保障在军事、经济、管理、安全、责任5个方面存在的风险，提出了制定配套的政策措施、建立完善的法规体系、营造竞争的市场环境、构建全面的评价体系、培养专业的人才队伍5条建议，为构建军民融合式装备保障体系提供参考。

Abstract： This paper analyzed the risks of civil-military integration equipment support in 5 aspects of military， economy， management， security and responsibility， put forward 5 suggestions： formulating supporting policies and measures， establishing a sound system of laws and regulations， creating a competitive market environment， building a comprehensive evaluation system and training professional talent team. It provides a reference for the construction of civil-military integration equipment support system.

關键词：军民融合；装备保障；风险分析

Key words： civil-military integration；equipment support；risk analysis

中图分类号：E07 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）22-0043-03

0 引言

随着大量新装备列装部队，带来了装备保障领域的很多变化。军民融合式装备保障在装备保障领域的作用越来越重要，所占比重越来越高，随之带来了相应的风险。因此，深入分析构建军民融合式装备保障体系存在的风险，提出规避风险的合理建议，对推进军民融合式装备保障具有十分重要的现实意义。

1 风险分析

军方进行军民融合式装备保障体系建设的战略目标是以满足军事需求为第一要务，兼顾经济效益，通过优化资源配置，达到最高的装备保障效益，而地方企业参与军民融合式装备保障体系建设的最终目的则是在兼顾军地双方合作关系的同时追求利润的最大化。两者之间的追求目标不同，因此，在相互合作过程中，潜在的矛盾便会凸显出来，形成实际的风险[1]。军民融合式装备保障体系建设面临的主要风险包括以下几个方面：

1.1 军事风险

军事风险是指在军民融合式装备保障体系建设过程中，由于各种原因而直接对军民融合式装备保障体系建设产生作用，从而对军方自身保障能力建设和军方军事行动造成损失的风险。在军民融合式装备保障体系建设的过程中，地方企业，尤其是地方承研承制单位掌握着军事装备的核心技术资料，占有技术优势，军方如果在军民融合式装备保障体系建设的过程中过分依赖这些地方企业，很可能会忽视对自身建制保障能力的培养，导致军方自身的建制保障能力无法独立满足军方核心作战任务的需要，进而给军事行动带来不利的影响，形成军事风险。此外，参与军民融合式装备保障的地方企业的保障质量达不到要求、保障行动失败或违约、军方对地方企业的评估失误和监控不力等原因也可能会给军方带来军事风险。

1.2 经济风险

经济风险是指在军民融合式装备保障体系建设的过程中，由于各种原因而造成军方经济损失、保障费用超出预算的风险。对于军民融合式装备保障来讲，其成本是作为保障成本的一部分而交织于军事活动的成本之中，很难分离出精确的统计数据来证明军民融合式装备保障就一定能够降低保障的经济费用，降低成本。可能由于军方经验不足和缺少对地方企业的保障能力认识不到位，不能对其进行科学准确地评估，从而导致在部署和分配保障任务时，出现各种各样的困难和问题，产生不必要的浪费[2]，造成军方经济损失而形成经济风险。由于装备越来越多地采用新技术、新材料、新工艺，装备维修保障所需的原材料、设备、器材等成本费用也越来越高，这势必会造成保障费用的增加。与此同时，市场上如果只有少量可参与军民融合式装备保障体系建设的合作企业，这些企业很可能会对社会上军民融合式装备保障资源形成不同程度的垄断，以此向军方索取超出军方预算的费用，给军方带来军事风险。此外，战时技术保障的环境较平时恶劣，人员安全也将受到很大威胁，地方企业可能会因此而向军方索要不合理的高额报酬，使得军方的保障费用超出预算，形成经济风险。

1.3 管理风险

管理风险是指在军民融合式装备保障体系建设的过程中，由于各种原因而造成军民融合式装备保障体系管理系统失调的风险。由于地方企业参与保障，军方对保障的过程控制和管理必然会受到影响，甚至可能会降低军方对整个军民融合式装备保障体系的控制能力，此外，由于参与军民融合式装备保障体系建设的地方企业还存在社会上的其他合作者来保障其正常运行，军方无法对这些“额外”合作者进行统一管理和协调，从而会出现在管理上“鞭长莫及”的情况，给军民融合式装备保障的管理造成风险。军民融合式装备保障管理作为一个复杂的系统工程，要求军民融合式装备保障体系中的各部门、各环节相互协调、相互配合才能完成管理目标，由于在此过程中涉及的部门和环节比较多，稍有不慎就可能带来管理风险。与此同时，军民融合式装备保障体系建设必然会影响到个别部门或个人的利益，甚至会使部分同志产生抵触情绪，在这种情况下，一些部门或个人为了自身利益不受损失，可能会采取一些违规操作，或者不服从管理，这都会给军民融合式装备保障体系建设带来不可测的管理风险。

1.4 安全风险

安全风险主要是指在军民融合式装备保障体系建设的过程中，由于各种原因而造成军民融合式装备保障体系中的信息安全和人员安全受到威胁的风险。军民融合式装备保障体系建设的安全风险主要包括两方面的内容：信息安全风险和人员安全风险。信息安全风险，主要是指地方保障力量加入军事行动后，军事安全薄弱环节随之增加，受敌攻击的可能性也相应增加的风险[2]。地方企业用的是商业通信设施，建立在这种基础设施之上的指挥通信系统防卫难度大，在战时很可能被渗透、破坏或切断，从而给军民融合式装备保障体系甚至整个作战行动带来很大的安全风险[3]。人员安全风险，主要是针对地方装备保障力量来说的，他们没有经过军事训练，从国际法的角度来看，他们是非战斗人员，而且国家法目前没有相关的条文对其进行必要的保护。复杂的战场环境必定会对他们造成很大的安全威胁，形成人员安全风险，而这种风险一旦转移，很可能会引发其他风险。地方企业可能因此违约或终止保障活动，给军方带来军事风险，也可能会因此而向军方索要高额补偿或回报，给军方带来经济风险。

1.5 责任风险

责任风险是指在军民融合式装备保障体系建设的过程中，由于军地双方责任区分不明确或责任分担不合理，而造成在追究责任时不愿承担、相互推诿的风险。目前还没有形成一套完善的政策法规保障军民融合式装备保障体系建设的顺利开展。一方面，没有相应的政策法律为后盾，不能充分调动地方企业参与军民融合式装备保障的积极性；另一方面，没有相应的政策法规对军民融合式装备保障活动进行约束，军民融合式装备保障就没有规范性和权威性。没有相应政策法规为依据，这可能会给某些投机取巧的地方企业以可乘之机，出现事故后不愿承担责任、逃脱责任，从而给军方带来责任风险。同时，军方与地方企业之间的法律责任很大一部分体现在双方所签订的合同之中，某些经济实力和技术实力雄厚的地方企业，可能会凭借市场优势和自身的条件优势，使军方在设计、谈判和签订合同的过程中处于不利地位，提出一些不合理的要求和条款，此类不合理的要求和条款一旦引发纠纷，后果不堪设想，会军方带来很大的责任风险。

2 规避风险的建议

2.1 构建全面的评价体系

全面的评价体系是军民融合式装备保障体系建设又好又快发展的有效保证。首先，要进行资质评价认证。地方企业要想进入军民融合式装备保障领域，必须符合国家和军队制定的资格审查和许可条件，并按照规定的程序通过严格审查，才能具备参与军民融合式装备保障任务的资格。重点审查企业的设施设备配套、技术力量、安全保密、維修质量、管理水平以及部队反馈的保障质量信誉等情况，审查合格后，发放许可证。其次，实行保障项目招标评估。主要指军方发布装备保障的内容、要求等，通过公开招标和邀请招标的方式，实行公开公平的竞争，由军方专门委员会制定评标标准并进行评估鉴定，选择出合适的中标企业，签订协议[4]。再次，进行综合动态评价。采用综合评价的方式，从企业的科研能力、器材储供、装备保障业绩和信誉等方面，对地方企业进行综合评价，及时掌握企业的实力变化和发展动态，从而实现对企业的动态调整。这样既可以吸引更多符合要求的企业加入军民融合式装备保障体系建设，又能适时淘汰不符合要求的企业。

2.2 制定配套的政策措施

有利的政策和配套措施是军民融合式装备保障体系建立的前提和基础。首先，要制定吸引企业参与军民融合式装备保障体系建设的激励政策，以提高地方企业的积极性，通过激励政策大量吸引地方企业参与到军民融合式装备保障体系建设中来；其次，要对军方装备管理部门的职能进行适当的调整，着重强调装备管理部门对社会保障力量的选择、监督和协调作用，强化其契约管理职能和宏观调控职能；再次，军地双方应联合制定《军民融合式装备保障体系建设组织管理条例》、《军民融合式装备保障体系建设合同管理规定》等多种管理规定和相关条例，以便形成军民融合式装备保障体系建设的具体操作规程；最后，应制定战时军民融合式装备保障工作规程，使得平战结合制度化、规范化，保证战时军民融合式装备保障工作能够及时、规范、有效地展开。

2.3 建立完善的法规体系

军民融合式装备保障体系建设，实质是军队和地方企业单位发生了横向交换关系，为了保持这种关系的稳定性和活动的规范性，防止随意性和违规情况发生，就必须通过一定的法律制度、合同契约等方式进行约束，实现依法管理、按章运作。通过健全的法规体系，科学地界定军地双方的责任、权利、义务，规范工作流程，合理控制地方企业介入保障的范围和深度，从而减少各种风险的出现。在制定军民融合式装备保障体系建设法规时，应注意以下几点：第一，注重体系化，在现有有关法律的基础上修订和新建，逐步形成以国家法规为主体，以军方制定的相关规章制度为补充，以军地双方合同契约为载体的全方位法规体系；第二，坚持规范化，通过规范的法律促成军方和社会保障力量之间规范化的、相互制约的合作关系，这是防范风险发生的有效方式；第三，体现适时化，随着军民融合式装备保障体系建设进程的不断加快，各种不可预测的情况会不断出现，现有的法律制度很难达到“以不变应万变”的效果，必须根据实际需要及时更新和改进才能更加完善。

2.4 营造竞争的市场环境

市场环境是影响军民融合式装备保障体系建设的风险因素之一。因此，军方应充分考虑市场环境的影响，通过扶植弱小的合适地方企业参与市场竞争，降低少数强势企业的垄断程度，尽量营造一个充分竞争的军民融合式装备保障体系建设市场环境。一方面，通过这种方式可以降低少数企业对军民融合式装备保障体系建设市场的垄断程度，从而利于军方摆脱在选择地方合作企业的被动地位；另一方面，通过这种方式可以降低军地双方信息不对称的程度，从而减少军方在与地方企业协商和签订合同的不合理条款和“隐性条款”。此外，公开、公平、公正的竞争环境也是军民融合式装备保障体系建设开展竞争的重要保障，包括：一定数量的竞争对手、相对完善的法律法规、实施的机构和人员、正确的评估等，竞争制度不完善会导致竞争不能顺利开展。通过营造竞争的市场环境，可以减少军方对地方企业进行不当选择和签订合同的不利条款，从而减少军民融合式装备保障体系建设的风险。

2.5 培养专业的人才队伍

专业的人才队伍是军民融合式装备保障体系建设的助推器。因此，必须要重视专业人才的培养，造就一支专业化的人才队伍。首先，应制定合理的培养目标。根据新军事变革的要求，我军装备保障体系建设的人才培养应着眼全方位、高层次、多领域的人才群体，培养具有丰富的信息技术知识、扎实的保障理论知识及过硬的装备管理和保障指挥能力的复合型人才。其次，应建立多渠道培训网络。充分利用院校作为主要渠道进行培养，同时借助地方教育体系培养相关技术人员。再次，应科学制定人才使用编制。在院校开设相关专业的同时，应在部队中设立相关的军民融合式装备保障管理、军民融合式装备保障评估等岗位，把军民融合式装备保障体系建设人才培养、职业需求和个人发展很好地结合起来，充分调动各级军民融合式装备保障人才的积极性，从而使得我军装备保障体系建设具有强大的发展动力和有力的人才支撑。

3 结论

笔者通过对军民融合式装备保障中存在的风险进行了分析，从军事、经济、管理、安全、责任5个方面进行了具体的阐述，并根据存在的风险提出了规避风险的5条合理化建议，为构建军民融合式装备保障体系提供了参考，为制定相关措施提供了依据。

参考文献：

[1]曹鹏，张启义，方芳.战时第三方物流风险管理研究[J].科学时代，2014（22）：328-329.

[2]夏文祥，王宗喜.军事物流理论系列讲座之四军队运用第三方物流的潜在风险及其控制[J].物流技术与应用，2003（10）： 81-84.

[3]任远，安理，陈宏宽.军地装备保障信息资源开发利用融合发展问题研究[J].四川兵工学报，2014（11）：76-78.

[4]王凯，肖杰，闫耀东，陈宏宽.军民一体化装备保障运行机制研究[J].装备指挥技术学院学报，2010（02）：34-37.