地方政府服务外包批判
——基于“政府固有职能”的研究视角

王翠红

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

地方政府服务外包批判
——基于“政府固有职能”的研究视角

王翠红

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

囿于从根本上固化政府职能边界，我国地方政府在购买服务过程中易将具有公权性质的公共服务外包给私人主体，不仅造成私人主体越界执权，更导致政府核心职能的流失甚至职能结构的瓦解。“政府固有职能”理论侧重于重新界定政府在公共服务供给的地位，致力于从制度上框定政府的权力边界，从而对我国地方政府服务外包以重要的启迪。重塑政府购买服务的规则、重建政府职能的稳固结构，是对新公共管理运动的必然性回应，基于这样的考量，我国地方政府职能在转变之初，首先，应明确职能性质，以“核心—边缘”划分原则锁定职能结构；其次，以功能匹配框架合理转变职能；最后，控制职能转变过程当中及之后的风险。关键词： 服务外包； 政府职能； 结构

20世纪70年代末以来，伴随着政府改革风潮的兴起，新公共管理理论在各国得到实践。这场政府管理范式的嬗变，实质上是一场市场化背景下政府角色重新定位、政府职能重新界定的过程。我国自1987年首次提出转变政府职能以来，积极推进“市场化”“分权化”式的行政改革，政府与市场的合作伙伴关系应运而生。在公共服务供给中，政府通过引进市场机制，将自身权威与市场交换的优势有机结合，从而提升了政府公共服务供给的能力[1]。服务外包是市场化进程中最主要的手段之一，它是指政府作为某项公共服务的发包方，在与承包方(私营部门、社会组织)明确某类公共服务及其质量标准的前提下，通过与中标的承包商签订合同来提供公共服务。其中，政府应当承担相应的监督责任。然而，在这场公共服务的“准市场化”供给过程中，市场作为解制政府“一元化”管理的元素，其主体往往因为各种原因越权行使本应当属于政府的职能。

1 地方政府服务外包的基本逻辑

与西方国家相比，中国在市场机制、民主政治等背景方面，以及公民社会或第三部门的规模程度等方面均存在一定差距。20世纪90年代以来，受新公共管理运动的影响，我国政府公共服务合同外包取得了一定的成果。与发达国家所不同的是，公共服务外包并没有成为中国行政改革的核心内容之一，仅仅是地方政府改革的实验[2]，其发展历程的缓慢性、局部性可以为此提供例证，然而不容忽视的是，其总体呈上升趋势。

1.1 地方政府职能转移的发起

1978年以来，随着市场经济体制的建立，我国地方政府逐步遵循行政管理的规律进行改革，表现为管制型的“保姆式”向服务型的“独立式”转变。中央政府秉持“凡是适宜于下面办的事情，都要交给下面”的态度，推行政企分开、政社分开、政事分开，进一步理顺中央与地方、上级与下级的权力关系，注重调动地方的积极性，利用市场的作用，进行政府职能转移。然而改革绩效却并不理想，政府仍过多地占有不适宜的职权，且并未提供有效的公共服务，由于对旧体制的“路径依赖”，阻碍了社会自治与市场经济的发展。我国公共行政的改革仍停留在体制层面，未深入到技术领域。

1995年，上海浦东新区社会发展局成功地探索了一条社区公共服务设施的托管新模式，即将社区服务中心公共服务委托给以上海基督教青年会为代表的众多社团组织，成立了一个名为“上海浦东新区罗山市民会馆”的开放性的社区服务中心。该会馆通过“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”的体制，为当地居民提供了良好的社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身等社区服务。这种管理模式冲破了过去由街道办事处垂直运营的社区服务体系，是我国政府首次成功地将公共服务外包的案例。1999年深圳市罗湖区的城市环保业务的供给机制也采用了服务外包的形式，政府通过向环卫公司购买城市道路清扫业务，将原来由区承担的市镇道路委托给私营部门，并由城市管理办公室对履约情况进行监督检查，有力地缓解了政府的财政压力，收到良好的社会效益。

1.2 地方政府服务外包模式的普及

公私合作关系在良好的政策背景下，逐步迈入正轨。2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第6条“……凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”[3]十六大、十七大均强调转变政府职能。十六届六中全会《决定》指出将中国政府公共职能承担的重点定位于社会公正的维护。对于重点职能以外的职能，政府不排除与社会、与市场分担。政府只在市场失灵和社会失灵的地方出现[4]。至此，政府、社会、市场三分天下的公共任务格局已定[2]31。北京大学句华[5]研究数据显示，我国地方政府服务外包自2000年到2009年这十年间呈上升趋势。在中国公共服务的生产和交付当中，20%～30%被那些受雇于政府的人完成，约有1／4的财政补偿平均支付给政府系统以外的人员。到了2006年有了更加令人惊叹的发展，服务外包案例一跃而至49个，之后虽略有下降，但基本保持了40例的稳定水平。我国各地方公共服务外包实践已经越来越普遍，水平已逐渐提高。从上海到武汉、再到四川，东中西部城市的地方政府都表现出强烈的探索服务外包的积极性。所外包的项目以事务性和社会服务性的非权力行政外包为主，如城市环保、绿化以及社会救助、社会慈善、教育、医疗等项目。换言之，除了缉毒反恐、监狱、消防等特殊领域没有社会资本的介入，其余绝大部分行业已经有了市场化的尝试[6]。

1.3 近年来公私关系的加快发展

2010年以来，国家在政府公共服务合同外包领域逐渐加大政策倾斜的力度，为统筹全国政府购买服务工作奠定指导作用—2011年胡锦涛在省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班上提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局[7]；2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向，规范有序开展政府向社会力量购买服务工作[8]；2013年11月召开的十八届三中全会提出，要“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”[9]；财政部、民政部、工商总局 2014 年联合出台了《政府购买服务管理办法(暂行)》。该《办法》通过了七章三十九条内容，对政府购买服务作出了详细规定，为政府购买服务提供了法律保障[10]。到2011年为止，全国已有上海、深圳、广州、武汉、成都、南京、西安、宁波等近20个城市，外包模式包含城市管理、居家养老、卫生清运、环境绿化、公共交通、残疾人扶助等公共服务领域。

2 地方政府服务外包的权力异化

在提供公共服务的同一语境下，政府和市场作为互动关系当中的能动主体，必然具有一定的活动空间。基于对新公共管理范式的回应，政府将一部分不适合自己承担的职能让渡给市场，这就形成一种让渡空间；相应地，我国市场主体在越来越成熟的市场经济体制下迅速成长并得到了一定发展，它们会为了各种原因争取话语权，从而形成了另一类拓展空间。在一种理想的状态下，即在双方主体不越界的前提下，二者能够实现均衡发展。但是在一些地方，随着政府购买服务的领域越来越广，地方政府随意地将属于自身的行政权外包给私人主体承担，威胁到民众的公共利益。

2.1 政府空间的频繁让渡

简政放权是转型社会市场经济发展的必然要求，政府通过将自己手中不必要的、没有能力承担的职能下放给市场或社会，减轻了行政负担，同时激发了市场活力。然而，政府有时会过于“精明”地投靠市场，也就是说，政府往往基于成本—效益原则的考量，当政治制度的成本大于市场体制的成本时，会毫不犹豫地投向市场机制。换言之，政府在放权之前，不注重思考哪些服务项目和职能可以利用市场机制，哪些更适宜于运用层级结构的等级制，往往片面寻求交易成本利益的最大化。利益成为政府放任公共服务项目的唯一考虑，政府资源的有限性与社会客观需求无限性的冲突，成为政府放权的首要因素，利用市场资源的优势解决社会公共问题，在客观上被某些地方政府认为是公共管理的权宜之计。陈振明[11]将政府与社会主体的互动称作合作网络，他认为，纷繁复杂的公共需求可能向合作网络提出各式各样的政策主张，并强烈要求合作网络予以解决，这就向网络施加了重负。

目前在我国的一些地方，政府典型的服务外包主要存在于交通、城管以及社会治安等领域。在这些地方，政府越来越频繁地将交通“电子眼”外包给私人主体经营。相关人士介绍，安装一台“电子眼”需要投入七八万元左右，在城市安装数上百个“电子眼”并不是一笔小数目。如广东、陕西、深圳、安徽、四川等，均有媒体陆续报道“电子眼”被外包的情况[12]。许多地方政府将城管业务外包给私人主体。2010年湖南湘潭县石潭镇村镇建设规划管理站将该镇车辆站场管理费用的收取任务，外包给由当地居民组成的城管队。该城管队每年向车站客运车辆收取200～1 000元不等的“站场有偿服务费”，并实行“车主不交钱，城管就锁车”的强制监管措施。深圳市从2007年起就一直将城管外包给私人企业，全市已有35家公司承接过城管服务。他们被形象地称为“城管雇佣军”。2003年，宁波市鄞州区五乡镇明伦村张卫忠通过竞标，以两万余元向村里承包了治安防范工作。相似的情形出现在上下班高峰时段交通协管员帮助交警协助疏导交通、纠正行人及非机动车违章；公安机关聘用的治安员(辅警)；一些地方出现了民营消防队等等，这些组织大多是由私人投资成立，然后按照商业模式运营的。

以上各领域的服务外包极易造成私权侵犯公权的合法化危机。在“电子眼”的公私合作中，受制于高额利润的私人承包商，往往违背常规和科学的原则，在工作中设置陷阱，试图人为地促使车辆“压线”“超速”“闯红灯”，钓鱼执法。我国目前的城管执法，主要依据1996年制定的《行政处罚法》，其中第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”[13]而地方政府将城管服务外包给没有任何资质的私营对象，显然触犯了法律规定。我国目前没有专门针对城市管理当中的协管员身份的法律法规，只有在2015年12月中共中央颁布的《国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》中，有相关的规定：各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员……协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作[14]。

2.2 市场诉求的恶性拓展

政府是基于人类的公共利益的目的组成的，而市场是适应生产关系需要的产物，二者最重要的区别是，是否以利益为主要驱动。市场有逐利的本性，其本身有着基于利益诉求而拓展生存空间的冲动，资本从来都是裹挟着扩张与欲望的，市场寻求资本的底线是不确定的。这就促进市场向政府不断索要生存空间，而其范围则不仅仅局限于适宜的市场领域。更重要的一点是，政府提供公共服务是一种政治过程，而利益与政治总是相连的。朱光磊教授更直言到，政治的本质就是人们之间的利益关系[15]。利益是市场与政府博弈的焦点。市场在政府力有未逮之间，适当分担某些非必要职能，例如垃圾回收、环境检测、伙食供应、卫生清扫等项目，是情理之中的。但是，对于政府来说，必须保留至关重要的核心职能。“当保持所供物品或服务的质量特别重要，或者说，资产专用性较高时，由政府内部机构提供则更好”[16]。市场这种过犹不及式的恶性扩张空间的做法，是典型的侵犯公民合法权益的违法行为。

但是在一些地方的公共服务外包中，诸如上文所论及的私权侵犯公权的现象，常常被美其名曰“创新”而“苟且于”社会的各个领域，深圳市曾因不断创造新型的社会治理模式而被誉为“创新之都”。然而，这种政府职能市场化运作的背后，折射的却是治理失败。首先，政府与市场呈现一种此消彼长的关系，“政府多一点，市场就少一点；政府少一点，市场就多一点”式的互动关系是不稳定的，政府与市场之间没有固定的界限，最终导致“要么政府管的太多，要么市场要的太多”的困顿局面；其次，公众大多认为由政府部门和非政府部门联合提供公共物品和服务是非法的，提供公共物品是且只能是政府的职责，他们强烈要求由被选举产生的官员来提供和控制公共服务[11]。行政主体是指享有国家行政权，能以自身名义行使行政权，并能独立地承担相应的法律责任的组织[17]。最后，私人主体染指公共服务，越来越多的服务外包使得“行走在法律边缘”的公权力承担着巨大的风险。公共服务的提供一旦缺乏公信力，政府在转变职能的过程中，属于自身的合法职能将日益流失，其后果是政府被市场主体替代，国家的行政能力遭到削弱。

2.3 治理公共性的市场依附

政府空间被无限制让渡，市场空间被任性地拓展，政府职能在没有法制性约束的环境下，随意放纵，政府部分地被市场替代，失去公共利益的代表属性。按照伯恩斯的行动者—系统动态学理论(The Theory of Actor-System Dynamics)，行动者与系统结合的过程是个动态平衡的过程，它既要考虑稳定性又要考虑转化性[18]。这一理论强调了行为主体的能动作用，他们一般会改变和改造某一制度，来寻求特殊的价值和利益。在理想的状态下，政府和市场分别属于两个互不相容的范畴，在转变政府职能的政治背景下，政府与市场二者之间的界限被打破，开始相互渗透。但是，政府和市场作为两个能动主体，由于缺乏相应的法制约束，各自出于不同的利益诉求，违背政府与市场固有的价值理念，破坏了二者之间的均衡态势。政府空间与市场空间在不断地让渡与拓展之间“拉锯”，边界日益模糊。这是一种无序的政治治理形态，是不符合公共伦理的。

公共物品成为竞争环境下由市场配置的资源，公共领域结构失去了政治意义。由此，公共性从属于市场性。“只有当国家具有补充市场机制而非从属于市场机制的功能时，才有可能通过私人对社会生产剩余价值的占有造成非政治统治”[19]。为了更好地说明本文的观点，此处将政府空间与市场空间分别比作一个集合，随着政府空间被让渡的部分越来越多，二者将不断重合，如图1所示，两个集合重叠的阴影部分会越来越大。

事实上，图1暗含着两个变量：其一，政府(市场)空间的大小是不确定的，处于不断变化当中；其二，政府集合与市场集合之间的交集(即阴影部分)的大小也是不断变化的，它会随着政府与市场两集合的互动关系的紧密程度的变化而变化。这就埋下了原则性与随意性矛盾冲突的隐患。原则性要求二者保持一定的边界，遵守规则，形成稳定的互动关系，然而，现实中，政府与市场总是试图不断冲击规则的约束，无法保持持续的均衡和适当的张力，难以应对不断浮现的问题和矛盾。公共性逐渐依附于市场性，本属于政府的职能被不断侵蚀，政府职能结构无法保持完整性，最终导致瓦解。

图1 服务外包中政府、市场空间的相互博弈

3 地方“政府固有职能”的边界控制

2009年奥巴马上台后，出于重新检视政府与市场的关系、寻求二者平衡的价值考量，督促相关部门澄清政府服务外包的范围，要求发布政策文件明确“政府固有职能”的制度价值。2011年9月12日，政府采购政策办公室在《联邦登记》上发布了第11-01号函(policy letter)，题为“政府固有职能与关键职能的履行”(performance of inherently governmental and critical functions)，奠定了“政府固有职能”的法理价值。政府固有职能要求所有公共机构将其业务区分为 “政府固有职能”和 “商业性职能”，并指出前者必须由政府职员完成，后者则尽可能通过廉价而高效的方式完成，以此来区分政府职能市场化的范围[20]。这一职能边界的区分为我国政府服务外包提供了新的分析视角。

3.1 美国“政府固有职能”的运作结构与过程

美国行政机关将政府职能划分为政府固有职能、与政府固有职能紧密联系的职能(functions that are closely associated with inherently governmental functions)及关键职能(critical functions)三类：政府固有职能指与公共利益紧密联系的职能以至于必须由政府雇员履行，决不可外包；与政府固有职能紧密联系的职能指与公共利益联系的，需要政府适当地管理的、接近于固有职能地位的一类职能；关键职能这一概念是应保证政府具有足够的核心能力(core capability)，以维持对外包任务的运营和控制的需要而产生的，它有助于避免政府被“架空”(hollowing out)。“丧失机构性记忆”是对政府能力在民营化进程中逐步衰退的典型描述[21]。政府若对服务承包商过度依赖，长期以来会缺乏相应的管理能力而导致其内部能力的萎缩。这种政府能力的日趋式微，势必产生严重的后果。换言之，后两种职能类型虽然可以外包，但政府需要承担重要的监管责任以维持对重要职能的控制，防止民营化侵蚀政府的权威。为了更加明确地区分政府职能，第11-01号函(policy letter)还详细列举了政府固有职能和与政府固有职能紧密联系的职能两类职能清单，以清单的形式将政府职能类型公之于众，从而有效约束了政府职能任性释放的可能性。

除了政府职能的结构性安排，与此同时，在政府职能履行的过程中，这一法案还促进政府职能转变中的“隐性边界”的“显性化”。政府固有职能是以“负面清单”的形式明确了不允许职能转变的情况，具有较强的可操作性，在厘清政府部门的职能范围和公私边界的基础上，捍卫了政府的本质职能，在积极利用市场主体的专业知识、创新能力以及成本效益的同时，捍卫了公共利益，而又能够更好地为公共利益服务。通过从绩效评估的角度开展“成本—效益”分析，外包的前提条件是这项服务在市场上有一定的服务提供者，从而政府能够以一个公平、有竞争力的价格从市场上获取[22]。这是一种从全社会利益角度出发作出的理性考量，而非单纯性效率估计。政府固有职能在固化政府与市场的互动边界的基础上，向公众明示政府职能的范围，将“隐形的”的职能边界转换成“显性的”，是一项重要的制度创新。

3.2 政府职能的“核心—边缘”

目前，我国政府职能的划分主要以功能性为主，有学者将这种基本功能称为“显性功能”。“政府这种‘显功能’的变动如果没有引起社会失控与政府崩溃，那么这种职能必然是一种外围或者边缘的存在，政府必然有某种核心职能来维系自身的治理结构与治理的有效性”[23]。也就是说，政府职能可以通过“核心—边缘”二分法来达到政府职能的价值性重释。政府的核心职能是一种在一定的政治与社会发展中具有较强稳定性的、必要的、不可转让的职能类型，这种职能要求政府亲自履行，除此之外，则是可以转让给市场与社会的。

判断政府核心职能的特性是剥离政府职能“可转变与否”的价值依据。我们认为政府核心职能制定可以依据以下三个衡量标准：①是否关系到公民基本权益；②是否具有一定的政治敏感度；③是否涉及公权力的行使。如果符合上述标准，则该职能属于政府“核心职能”。按照这些标准可以将政府职能划分为核心职能、边缘职能两种。可以将政府的职能结构理解成一个有层次划分的体系，其中心部分是政府的核心职能，外围部分是政府的边缘职能，其结构如图2所示。依照距离政治诉求远近程度及对政府的重要性，将政府职能简易化为二元体系。

图2 政府的“核心—外围”职能结构

3.3 在职能转变中完善政府与市场良性互动关系

美国学者史蒂文•科恩(Steven Cohen)将民营化中公共部门与私人部门的功能配置关系概括为“功能匹配(functional-matching)理论”，他认为“假定不存在垄断，根据某些功能的特性，一些由私人部门履行最为高效，其他一些由非营利组织履行比较合适，另外一些应该由政府履行。”该理论大致包含三个要素：①组织特征分析。分析不同组织的权力来源及其基本特征；②公共职能的特征分析。分析某项具体的公共职能的特点，及其对组织类型的要求；③衡量功能与组织是否匹配，寻找组织特性与公共职能之间最佳的连接点，以决定公共职能的履行主体[24]。固化政府的职能范围，“功能匹配”理论的功能适应性匹配原则具有一定的可操作性。该理论的适用首先需要对政府、市场、社会三者的不同特性进行分析，在此基础上分别对应配置合适的功能。政府是理论上、实践上能够为公共利益做出肯定承诺的公共服务主体，政府应当承担维护社会和谐的公共职能。任何涉及公共利益的核心职能，需要而且也必须由政府来承担，“核心职能”是“政府在决定将职能外包或者公私合作时首先必须考虑的因素，只有“核心职能”以外的职能才具有外包或公私合作的可能性”[25]。某些公共服务职能对于市场、社会来讲提供起来更有效率，政府可以适当放手，适当利用社会资本的属性。

政府要建立一整套制度安排，为地方政府与市场和社会的合作创造制度压力。建立多中心的、有效的合作机制，政府应当与职能承接者进行持续的对话和协商，从而克服有限理性，将行动者锁定在利害相关的网络中，减少机会主义行为的动机，以防“单独行动”造成的威胁[2]。政府应当加大对网络合作机制的管理和监督能力，同时培育良性互动的合作文化，制造有效的合作认同。一旦政府在职能转变过程中或转变之后发现问题，应积极承担责任，立即采取补救措施，完善合作制度。

4 结论

在美国，“政府固有职能”能够从法理意义上确立国家在最低限度通过服务外包输出公共需求的底线，成为有效约束政府职能随意外包的法定标准。诚然，政府、市场双方在政府转变职能的政治背景下，其合作机制面临着过犹不及的危险，无论是政府多放一点，抑或是市场多承担一点，都会对公共价值和公共伦理造成冲击。政府在职能转变过程当中，应当承担“首尾呼应”的治理角色。首先，政府应当自上而下地重新定位职能；其次，按照职能属性将其分别匹配给政府、社会和市场三个职能履行主体；最后，政府始终是社会公共服务的“元治理”，应严格监管其职能在转变过程中的合作网络的运行机制、控制职能转变之后的合作效果，预防和回应合作风险，把控公共服务供给的最后一道防线，切实为公共利益服务。

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(责任编辑：施建平)

Criticism of Local Government Service Outsourcing: Based on the Research Perspective of the “Inherent Government Functions”

WANG Cuihong
(School of Political Science and Public Administration，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

Confned to the boundaries of inherent government functions， the local governments in China tend to outsource public services with public right from private subjects in government procurement. This practice results in not only private subjects’ transgression， but also the loss of the core government functions or even the collapse of that structure. The theory of “Inherent Government Function” focuses on redefning the position of the government in public service supply and is committed to defne the boundary of the government’s rights in terms of system， offering reference for government outsourcing services in China. It is a necessary response to new public administration movement to re-establish the rules of government purchasing services and to reconstruct stable structure of government functions. It is for this consideration that our local governments should clarify the nature of their functions at the beginning of function transition by separating core functions from marginal functions； then they should change their functions within functional matching framework； fnally they should get under control the risks in or after the process of transition.

service outsourcing；government functions；structure

D035

A

1008-5475(2017)02-0017-07

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.003

2017-02-13；

2017-03-18

国家社会科学基金资助项目(16BZZ047)

王翠红(1992-)，女，山西太原人，硕士研究生，主要从事政府理论研究。

王翠红. 地方政府服务外包批判—基于“政府固有职能”的研究视角[J].苏州市职业大学学报，2017，28(2)：17-23.