论国际组织表决机制发展中的中国话语权提升

蔡高强

摘要：国际组织表决机制在其长久的演化中表现出新的样态。表决分配机制将以平权与加权分配并重，而表决集中机制将以多数表决通过为主导，协商一致因其低对抗性的特点或将是未来的主流选择。但现有表决机制不仅对日益崛起的中国大国地位形成挑战，还使中国的国际话语权面临现实挑战，并将制约着规则制定中的中国话语权。对此，中国应以大局为视角，以微观为切入点，于现有规则体系之内，强化自身实力并将实力转化为切实的话语影响力；于规则体系之外，寻求建立符合和平共赢理念的新表决规则。

关键词：国际组织；表决机制；中国话语权；规则主导

国际关系是现代主权国家不可逃离的桎梏，地域、种族、文化等因素无不构成国家之间的“代沟”。正如斯塔克所说：“国际法的主要目标在于建立一个与其说是合乎正义的，不如说是有秩序的国际关系体系。”当前建立秩序化国际关系体系的路径众多，多样而专业化的国际组织无疑是最重要的环节之一。“各种国际组织正在实施对所有成员国和整个人类都至关重要的目标与价值，它们已经深深地融入成员国的有序运作之中，以至于这些成员国想要恢复行动自由而放弃国际合作成为几乎不可能的事了。”当国际组织为国际关系的协调而讨论各种政治、经济、和平与安全等议题时，国际组织的表决机制显得尤为重要，探究政府间国际组织表决机制中的中国话语权，将为我国积极参与全球治理提供新的路径。

一、国际组织表决机制及其发展趋势

在根本上，“国际体系的自然属性是无政府”。无政府状态下既可以是混乱的国际关系，又可以是有秩序的国家关系，两种状态相间穿插在近代世界格局之中，但无论处于何种状态之中，无政府状态下的国际体系总是处于一个寻求平衡的状态。但绝对的平衡又无法判定和实现，更多是表现为失去平衡与追求平衡过程的相互交替。在这一过程中，政治、军事、经济、文化或其他因素处于相对劣势的国家势必寻求合作以抗衡相对优势的国家，国际组织及其表决机制体现了这一特性。

如果说在国际体系中，主权国家的存在是以差异为基础去运作的话，政府间国际组织就旨在以沟通为方式寻求消除这种差异，其意义就在于为主权国家提供更充分的信息沟通与价值交流渠道，打破“囚徒”之间被隔离的尴尬境地。因此，既作为国家之间消除沟通障碍的场所，又作为博弈之处，政府间国际组织的表决机制势必要体现国家之间的均衡，并使相关的国际事务得到妥善解决。

当表决机制成为博弈的手段时，该机制更易遵从实力向心规律，实力越强，对表决机制制定的话语权越大，易形成单极或者对峙局面，这在冷战时期与冷战后一段时间内的联合国表决中体现得尤为明显。如今的世界格局趋于多级，在实力向心规律的作用下，表决机制下的权力得以扩散，重心不再集中于个别国家，反而更易发挥表决机制公正解决国际事务的作用。在此前提下，博弈过程中为各国寻找最符合其利益又能實现公正表决的做法，正是国际组织表决机制的目标所在。

对于国际组织表决机制发展趋势的研究，既可以选择从国际组织的实践来佐证不同类型表决方式的发展趋势，又可以选择从表决规则的设计方面来看不同类型国际组织的制度演变，两者只是研究路径的区分而已，前者以表决制度为轴心，后者以国际组织为轴心，此处的研究路径采取前者。但需要注意的是，不同类型的国际组织在表决制度的选择中存在偏好，相较于以表决制度为轴心的路径，以国际组织为轴心的路径显然更容易在这方面有所发挥，下文也将尽可能在论述中对国际组织在表决制度选择中的偏好予以兼顾。

（一）基于表决分配机理的发展趋势

表决权的分配包括平权分配与加权分配两种，两者是非此即彼的关系，事实上并不存在平权分配与加权分配的折中方案，因此平权分配之外的其他分配方式都可以被认定为不同形态的加权分配。平权分配与加权分配孰优孰劣是一个见仁见智的问题，前者历史悠久，具备更丰富和成熟的国际实践经验；后者虽然存在时间较短，却在全球化环境下表现出极强的生命力。

1.不可撼动的平权分配

所谓平权分配旨在赋予每个国际组织成员以一个平等的投票权，无论其经济实力、领土面积、军事力量、人口数量等因素如何。分析平权分配，不能将之与主权概念割裂来谈，1648年的“威斯特伐利亚和约”衍生出了现代意义上的国家主权理念，这一理念表现在国际事务的决策上，即一国一票的平权分配机制。从主权概念产生的初衷而言，一国一票原则为国家的生存提供了政治保障，也正因其设定了国家间的平等地位而被诸多国家广泛接受，因此作为支撑着主权概念的规则之一，与政治相关的政府间国际组织广泛采纳一国一票的平权分配规则。

从今日的角度来看，主权概念政治正确性的属性已经覆盖了其原本的属性，以至于主权一词本身就代表着一种正当性，而无须寻求主权实质上所赖以建立的内在合法性。从不同方面来看，政治正确性既可能是主权概念的优势，又可以是致命缺陷。但不可否认的是，当代国际关系依然以践行主权理念为其基本原则，联合国也将这一概念写入其宪章之中，因此从现实主义的观点出发，主权概念与其衍生的平权分配规则在当下具有毫无疑问的正当性。除非传统的主权观念被颠覆，否则我们不会看到伴随着现代意义上的主权国家出现而诞生的平权分配到达湮灭之时。作为切实维护主权国家生存的规则之一，平权分配依然会在关系国家安全与稳定的重要事务中发挥作用，但伴随着国家间合作与信赖的加深，我们有必要重新认识这一概念。

杰克逊教授（John H.Jackson）在其《国家主权与WTO：变化中的国际法基础》一书中认为，传统的威斯特伐利亚主权观“已经过时和不再可信”，并提出了“现代国家主权”这一概念作为替换。类似的观点不在少数，只是不同的观点提供的解决路径有所差异而已。在未来，如果人们对主权理念的认识无法得到改观，坚持认为主权以及所衍生的制度是不可撼动的，则现实与理论的脱节将更为严重。事实上，已经存在着越来越多的穿透主权壁垒的例外，已有的例外较多地表现在国际犯罪、环境保护等领域。在国际组织的表决制度中，平权分配一定程度上已经与强调国家差异的相对理念有所出入，多极世界格局迫使人们更多去关注个体差异的相对公正，而相对公正这一概念本身就意味着一国一票不符合“相对”的标准，“相对性”要求必须考虑每个个体的特殊状况，这种标准正是为下文提到的“加权分配”量身定制的。由此看来，虽然当前环境下平权分配机制尚未出现裂痕，但对其内涵及地位的重新思考似乎是不可避免的。

2.加权分配将是未来的主流选择

与平权分配相对应，加权分配则赋予国际组织成员国不同等质量或数量的投票权。加权表决制最早萌芽于1815建立的莱茵河国际委员会，对于该河流的某些行政事务，表决权依据成员国河流长度分配。加权分配的制度形式来源于国内法的公司制度，但是自国际组织最早施行加权表决机制以来，围绕该机制的争议一直不断：国际关系的核心是权力（power）而不是权利（right），权力的分配更多由国家的国际地位与实力来决定，而非类似于公司法中的加权分配，来自某种更上位的制度。

与平权分配依赖主权平等原则而生存相反，加权分配因其违背主权平等原则而饱受诟病。但看待加权分配的目光不应局限于此，当某一加权的考虑因素是综合性的，并且涵盖了最主要的被考量因素时，也更易倾向于相对公平的状态。诸如欧盟在一些经济事务决策中采取依人口数量综合其他因素进行加权分配的做法，并且在实践中施行良好。这说明在制度设计合理的情形下，加权分配方式有能力兼顾各国意愿以达到一种相对公正的状态。

事实上，全球合作的现状并不容许加权分配取得更高的地位。目前各国在经济、文化等领域的合作增长迅速，诸多领域都在走向一体化状态，但政治领域的合作则不尽如人意，与此相关的表决制度研究就指出：“表决权的分配基本只由议程性质决定；若国际组织主要执掌高级政治事务，则表决权分配趋向于平等；若国际组织主要掌管低级政治事务，则表决权分配趋向于加权。”此处所谓“高级政治”是指国家安全和政治外交领域，而经济、福利、环保等事务，因不与国家生存直接相关，被定义为“低级政治”。此处所指出的加权分配在低级政治领域的扩展趋势是值得肯定的，毕竟加权分配方式起源于公司的经济事务管理，与低级政治领域的事务有较多相似性，但不应当就此僵化地认为加权分配在高级政治领域没有发展其适用空间的潜力。

国际组织在政治事务领域对加权分配的排斥，更大程度上与小国对加权分配可能带来的安全政策隐忧相关，毕竟小国的安全利益在诸多方面与传统主权理念以及从其中引申出来的平权分配规则不可分离。加权分配方式可能取得突破的关键因素，与学者们所认为的可能引发传统主权概念陨落的理由同出一辙：“在某种程度上，这些重要的事实和情况大多都可以理解为‘全球化这个内容广泛而且比较模糊的术语。”全球化对主权的挑战意味着小国无法将其安全感更多地寄托于传统的主权理念之中，但从使国家之间的关系更为紧密的角度来说，全球化意味着国际组织乃至国际社会的每一个成员都是不可或缺的，虽然不同国家所依赖的具体因素可能存在差别，但正是每一个国家不可取代的地位构成了新形势下小国的安全根基。当小国认为自己处于一个足以保障其安全的体系之下时，也将更能接受政治事务的加权分配方式。受制于国际秩序平衡的需要，大国也无法在国际事务的表决权分配中过分压榨小国的投票权利，承诺适合各国国力的加权份额由此成为一种受到保障的制度需求。这个过程是从一种平衡走向另一种平衡的演化，而驱动其得以实现的力量来自全球化浪潮。

不可否认的是，在高级政治领域采取加权分配势必建立于较高的政治认同之上，作为国际组织，仅有欧盟最接近这一要求。高度的政治认同不仅需要国家之间利益一致，还需要大量的时间成本磨合各个国家以加深信任，因此全球化浪潮能在多大程度上促进国家之间的信任还需拭目以待，但可以肯定这一过程绝非一朝一夕之事。

（二）基于表决集中机理的发展趋势

在制度设计上，与表决分配机制不同，表决集中机制不存在非此即彼的关系，是一个存在开放可能性的体系，因此有着更多的表现形式。

1.行将就木的全体一致

与表决权的平权分配一样，全体一致以国家主权平等原则为前提而存在，甚至在摩根索眼中，全体一致就是国家主权的同义词。全体一致的法理依据在于国家不应当受未缔结契约之约束，因此唯有成员一致通过，国际组织的决策才得以生效并作用于全体。目前在诸如欧盟理事会、北约理事会等组织中存在着全体一致通过的表决集中方式，适用范围被局限在成员准入等个别特殊事项上；而石油输出国组织（OPEC）作為罕例，在整体事务上均适用全体一致通过的做法已经难以被其他国际组织所复制。

关于全体一致，当今的国际关系实践已经证明了该种表决集中方式已然生命力不在。毫无疑问，全体一致的集中方式向主权国家的尊严致以了最崇高的敬意，但显而易见的问题在于，只要有个别成员基于自身利益考量而否决某项议题，所有为此议题作出的努力都会付诸东流。“全体一致对表决而言十分消极：采纳这种规则，与其说是为了让决议通过，不如说是为了防止决议通过。”国际联盟的失败正是前车之鉴。另一方面，全体一致通过过于缺乏效率，无法满足繁重的国际事务需求。不得不承认，全体一致通过在现代国际组织的实践中已经没落，很难再有所作为。

2.无可替代的多数表决通过

多数表决通过是现行表决通过方式中最为通行的方式。简单多数由过半数成员国表决同意即可通过，如联合国大会的一般决议；特别多数指对特别事项以特定比例的表决同意方可通过，较为多见的比例有2/3、3/4，如联合国大会对特定事项的表决须以2/3多数决定，包括关于维持国际和平及安全之建议、安全理事会非常任理事国之选举等。

多数表决通过既能保证国际组织事务的正常运转，且存在可以浮动的空间以满足各种事务的表决需求，因此被广泛应用于政治、经济等不同类型的国际组织当中。至于多数表决决策的正当性，国际关系实践可以证明国家作出正确决策的概率要大于错误决策，且就此点而言，多数表决引发崩溃的可能性已经远远小于全体一致。从理论上说，多数表决通过在理论上并不易作出错误决策。反倒是当个别国家处于少数地位且其实力较为强大时，其拒绝执行使得国际组织的职能失效，长此以往将引发国际组织的崩溃。

即使不可避免地存在一些问题，该种表决集中方式仍具有其他方式难以比拟的优势。多数表决通过方式的优势在于其实现了公正与效率之间的折中，这种折中是其他方式所未考虑或者不能实现的，并且其中还存在可选择的空间，即折中的程度。制度设计者可以选择适当的多数比例以达到在不同情形下所希望的不同平衡程度，比如将重要事项列为特别多数表决才可以通过已经是国际组织的普遍做法，这种弹性的选择空间使之更具合理性的同时，也对于其广泛的适用影响深远。由此看来，无论现在或以后，多数表决通过都将是表决集中机制的主流之一。

3.独树一帜的反向一致

表决的集中方式还包括反向一致，这一集中表决机制在世界贸易组织的争端解决规则（DSU）中体现得最为淋漓尽致，其特征在于以一致反对作为表决事项不通过的条件。这种表决集中方式的意义就在于尽可能以有效率的方式使争端进入解决程序之中。如果说全体一致通过与多数表决通过尚且存在民主的影子，反向一致就完全走在了相反的路上，在某种意义上也不得不称为创举。

反向一致旨在尽可能使争端无例外地进入WTO的争端解决程序，作为避免贸易争端双方相互恶性报复的方式。反向一致一定程度上符合争端当事国的利益，但前提在于，当且仅当表决事务为符合双方利益的程序性事务时，反向一致才有可能被认可，且此种设计使表决程序实际上成为形式性的“过场”，这也是为何WTO争端解决机制中从未出现过一致反对的原因。总结而言，反向一致是一个很好的构思，但其自身的局限性限制了其广泛适用的可能。

（三）协商一致将是表决机制最具潜力的发展趋势

将协商一致单独予以阐述的理由在于，协商一致表决中无投票权的分配，自然也没有投票权的集中，作为一种特殊的形式却展现出了巨大的潜力，这些特性决定了它值得单独讨论。

1.协商一致是非投票的表决

有观点质疑协商一致是否属于“表决”，应当认为表决机制是在组织形式内表达成员态度的方式，可以释义为“表达决定”，而投票表决只是最为主流的体现方式。作为成员国之间经过广泛的协商而不投票使议案通过的方式，协商一致以温和的态度表达了成员国对议案的态度，实际上就是在进行“表决”，因此协商一致表决属于表决机制的范畴。

若将全体一致概括为强制性的一致，协商一致恰是这种强制性被极大削弱的一致。这种非投票的一致即讨论一致，与投票相比，讨论形式消除了成员国在投票表决中剑拔弩张的态势，讨论过程中更易形成共识，使结果更易为成员国所接受，具体的讨论形式也具有较大的灵活性，可以自主选择。但这些优势不能掩盖其效率低下的缺陷，且这种方式一般允许成员国对决议自行解释或提出保留，降低了决议的实际价值。

2.协商一致有着更高的接受程度

即使存在诸多不足，也没有影响到协商一致扩展其适用的进程。从现实角度来看，与其纠结效率问题，国家之间只要能达成共识便有意义，即使是有限的共识。在效率底线所允许的范围之内，协商一致应该成为国际组织決策的常备选项之一。从心理角度来分析，协商一致优于其他决策选项的最大理由在于：与投票表决中失利者极有可能遭受损失不同，协商一致未以潜在可能的直接不利后果施加于成员国。从损失厌恶理论的观点来看，这一理由足够支撑协商一致的合理性。根据损失厌恶理论，个体对损失与获益的认知是不对称的，损失等量利益比收获等量利益的感觉更加强烈，因此在决策者的眼里，国际事务中的投票方式是最坏却最无可奈何的选择。在协商一致的状态下，损失仍然存在，但是经过协商途径，被迫承担损失的状态将转化为主动承担损失的状态，至于这种损失建立于何种程度的收益之上，则取决于协商中各方的博弈结果。一般而言，协商一致不会有某一方利益最大化的结果，也不存在某一方的绝对损失，最终将形成共担风险、共享收益的格局。

在现实国际关系中，协商一致表决的确已经广泛适用于各类场合，并且还有扩大的趋势，比如联大的决议中协商一致所占比例逐渐提升。协商一致的决策方式对于中国而言也极具亲切感，中国人越来越认识到中国的传统思维对于指导国家间关系的意义，诸如和谐世界、共进国际法等理念都是基于中国传统“和合思维”的产物，而这种思维使得中国在外交实践中尤其强调协商的作用。

对于表决制度的发展趋势，我们应当认识到，人类社会的演化不断证明着多样性的价值。即使有关表决的一些机制经过长久的共识积淀，乃至使自身进化为不可轻易动摇的社会共识，表决机制也不会就此止步，它需要迎合现实需求而不断创造新的形式。因此当我们从整体上把握表决机制的走向时，对种种相关因素都需要予以审慎考察。由此来看，即使整体表决机制所展现的趋势已经不言自明，却并不代表整个表决机制的未来只有一个方向。加权分配与多数表决方式确实在现阶段极具活力，但受到现实中多样需求的驱动，表决机制也在不断发生着变化和创新，协商一致的出现正是如此。可以说，多样化将植根于表决机制的发展之中，为表决机制的未来提供更多的可能性，而在多样化的语境之中，亦蕴藏着中国话语权的挑战与机遇。

二、国际组织表决机制发展对中国话语权的挑战

在为时不长的国际组织实践中，中国在联合国的实践具有较高的研究价值，大量的文献曾试图研究中国在该国际组织中的行为模式，尤其是在联合国安理会中的表现引发了学者对中国投票模式的分析。分析以往中国在安理会的投票，可以看出中国倾向于在涉及主权的问题上持谨慎态度，中国对于主权问题的态度与本国经历有关。赫德利·布尔（Hedley Bull）指出：“西方自由国际主义者如此频繁地注意并予指责的第三世界各国人民的‘国家主义，植根于他们自己的痛苦经历，即没有国家就一无所能。”除此之外，出于地缘政治的考虑，中国对亚洲事务的关注度更高。

从表决实践来看，中国的表决行为基本可以认为是保守的，我们可以将中国的做法归结为防御式的表决模式，这符合中国儒家传统，却不适合当今全球环境下的中国定位。随着国家实力的提升与国际交往实践的积累，中国趋向于用更明确的表决选择表达自己的态度，这说明以往作壁上观的选择已经不符合中国在新形势下的全球定位。无论是出于中国本身的利益，还是国际社会要求中国承担大国责任的观点，都在强调中国应当更深层次地参与到国际社会之中。在世界影响中国的同时，中国也应当寻求改变世界，由此带来的问题在于：中国在国际组织的现有表决机制下面临何种挑战？

（一）中国大国地位面临的挑战

在当前的国际实践中，平权分配依然在众多国际组织中发挥着重要作用，且这一状况短期内不会改变。从大国角度出发，平权分配从来就不是最好的选择，但人类最朴素的公平观念与业已实践数百年的威斯特伐利亚主权观并不会对此予以关注。对大国而言，表决权利只有一票，而一旦受表决结果的约束，对自身的影响或将远超这一票的价值，无论结果好坏，单从程序角度来说，权利与义务显然是失衡的，尤其在体现为负面影响的时候更是如此。这种借口对于其他受到主权概念所庇护的国家来说并没有太大的说服力，其他国家对大国的某些权利更为敏感，其中包括安理会中合法的一票否决权，或是大国依仗自身庞大经济体量而单方设定的不对等、不公正贸易政策，这些权利大多衍生于大国在一国一票之外的政治和经济影响力，并使大国取得通过各种方式影响别国决策的地位，该种地位实际上弥补了大国于平权分配之外的权利缺陷，因此，小国也更倾向于认为大国的影响力应该得到牵制。

相对的，若是支持在国际事务表决中采取加权分配，对于中国这样的大国就一定是更好的选择吗？不妨做进一步的推论：假使处于加权分配之下，大国拥有与其实力相称的加权份额必然足以实现本国的政策目标吗？没有人能给出绝对肯定的答案，尤其在涵盖较多成员国的国际组织中更是如此。毕竟当前世界格局正在走向多极化，在诸多大国共存的状态下，各方相近的加权份额将使各国政策目标的达成更为艰难。与其说平权分配给大国带来了困扰，不如说多极化的世界格局与国家间的博弈过程更多地造成了这种困扰，平权分配只是集中体现了这一状态而已。上述论证虽说有悖于杰克逊教授认为应当摒弃力量导向的觀点，但我们首先得承认，建立在无政府国际关系基础上的国际社会只能是达尔文所描绘的自然世界的现实翻版，要构建国际体系就必须正视强权现实。

因此，在符合国际法的前提下，作为大国的中国有必要继续增强自身的综合实力以推动制度外表决影响力的提升。需要注意的是，国际社会的“均势”追求绝不会对于一个大国的崛起无动于衷，为应对这一体系阻力，势必要求中国具备更包容的态度以及更长远的眼光，在谨慎思考前进路径之后再作出选择。

（二）现有体系下中国话语权面临的挑战

话语权的表现形式多种多样，表决机制是话语权形式中较为常见且相对重要的一种，所谓表决中的话语权可以被认为是一国运用国际组织表决规则实现本国政策目标的权利。表决机制作为一种话语权，与一般的话语权不同的是，其讨论的是现实可操作的权利，并且与国家争取政治、经济、文化、社会地位和权益的话语表达密切相关。可以看出，表决机制中的话语权具有高度的利益相关性，其他既得利益国家不会坐看其利益流失，这一状态对于中国这样的新兴国家而言并不友好。

首先，现有国际组织表决机制下的中国话语权往往孤掌难鸣。当前国际组织表决集中机制的设计更多趋向于多数通过，而多极格局下的国际组织成员国的表决权利的分散特征与国家所欲达成的目标之间存在矛盾，也就是说，仅仅依靠本国的表决权利难以满足多数通过的要求。为此，国际组织内的成员国需要通过对其他国家施加影响以达成相应的目标，亦即成员国必须依赖自身行为的“外部性”来寻求额外的表决权利。这种外部性在大国作出表决态度时表现得更为显著，他国可能基于各种考虑而刻意追求与大国态度相同或者相反的表决结果。因此，如何使自身行为的外部性更多地表现为有利于本国的方面，是中国作为大国必须面对的问题。中国并非现有国际规则的缔造者，在话语影响力上先天不足，而在涉及国际组织表决中的“站队”时，相较于欧美国家的抱团取暖，中国并没有找到更多值得信赖且志同道合的国家。在未来，中国想要摆脱受制于西方话语体系的状态，就必然要正视话语权的“外部性”这一现实问题。

其次，集群效应及其引发的体系失衡将成为中国话语权发展的一大困境。与话语影响力相关的另一个现实问题是权利的集群效应，所谓集群效应指的是表决机制中存在着潜在不对等现象：优势国家往往倾向于集中利用其在规则建立中的已有优势排斥劣势国家。尤其在表决规则表现为加权多数表决方式时更是如此，这一点在国际货币基金组织（IMF）中体现得尤为明显。国际货币基金组织依据成员国向其缴纳的份额为依据进行加权，这种加权分配方式正是欧美国家利用该组织影响世界金融的决策基础。美国的重大事项一票否决权，以及发达国家60%以上的投票权占有比例，使之实质上成了西方国家的工具。例如，西方国家曾多次不正当地滥用其权利来阻碍IMF的改革进程，并且在援助发展中国家时，IMF所采取的为人诟病的亡羊补牢式行动模式也与此干系甚大。

由此可以看出，表决权利的过度集中将会使参与者获得超出原先表决权利的权利，与产业的集群效应类似，这种表决权利的集群产生了额外的权利收益，构成国际组织失衡的根源。失去制衡的决策体系是病态的，在国际法规则之下的国家间博弈要求国际组织的表决规则设计应保证足够的平衡性，而实现该种平衡的途径不仅在于劣势国家提升自身实力，还在于优势国家不集中利用其规则优势排斥打压其他国家争取国际话语权的努力，亦即在面对话语权利的让渡时，优势国家能够保持谦抑的心态。但事实证明，既得利益者对于动了自己“奶酪”的国家往往不会表现得如此大公无私，例如，2010年美国国会就曾否决IMF理事会关于提升中国份额的决议。如何看待集群效应下的体系失衡，并以恰当的方法获取更多的权利让渡，是中国作为当前国际表决规则中的弱势国家不能避免的问题。

（三）设立新规则意义下中国话语权面临的挑战

除在现有国际组织的表决规则中争取话语权之外，还存在着另一条路径，即设立新的表决机制，塑造新的话语权。这一路径的必要性在于，无论是平权分配还是加权分配，在与多数表决集中方式的结合中，往往会加重现行国际组织决策机制中的一个悖论：改革表决机制的措施必须由现行的表决机制来决定。越是严苛的特定多数，越不容易通过改革措施，类似中国这样的新兴国家越不容易取得话语权。以经济体系为例，早先以布雷顿森林体系为主导的经济秩序赋予发展中国家的权利远不能满足这些国家的需求，如今虽然该体系已经崩塌，欧美等发达国家主导世界经济秩序的现实却没有改变。发达国家赖以影响世界金融秩序的三大支柱早在中国等发展中国家取得长足发展之前完成建构，其中的表决规则对发展中国家并不友好，诸如美国在国际货币基金组织中的一票否决权等表决特权不仅不利于组织改革，同时也无法满足发展中国家的话语权需要。在表决制度改革的悖论影响之下，原本并无偏向的表决制度反而成为既得利益者的保护伞，使得中国这类发展中国家寻求制度内变革的努力成效甚微。

既然现行表决规则已经无法满足中国对于表决权利的需要，成为新规则的主导者或许对中国而言是不错的选择。即使新的表决规则短时间内无法撼动先前体系的地位，至少在影响力上可以淡化先前体系的作用，并创造出多极的状态。相比于单一的秩序，显然在多极环境下中国这类发展中国家才可以找到更多的话语权机遇。之后需要考虑的问题则在于，如何针对发展中国家的话语权需求来量体裁衣，设计出不偏不倚的表决规则。

三、在国际组织表决机制发展中争取中国话语权的方略

中国的崛起已经成为国际社会不争的事实，遗憾的是，现有国际组织表决机制之运行、发展与中国的话语权需求尚不协调，长此以往，中国的发展将受制于现有的国际规则体系。为打破这一话语瓶颈，中国应当在国际组织的表决机制方面有所作为，以谋求自身必要的话语权。

（一）全面提升自身的软硬实力

无政府状态下的国际体系意味着话语权来自于强权，在和平时期，强权又意味着国家的综合国力，尤其体现在经济、政治实力的对比上。对中国而言，潜心发展本国经济已经是老生常谈，若以谋求表决机制中的话语权为目标，仍需实现当前发展观念的转型，而非盲目提升自身实力。

首先，注重实力发展的均衡性。在现有的国际组织表决中，政治、经济、社会各自领域的议题表决方式倾向于不同的侧重方向，表决权利的分配与集中受此影响，注重不同因素的考量。也就是说，当国家更侧重自身的经济影响力时，其在经济议题上的表决就会取得更大的权重或者产生更大的外部性，在其他不甚被注重的领域，其表决地位便达不到如此高度。例如同为经济领域，贸易相关决议与金融相关决议的表决影响力因素也可能体现出差别性：中国在贸易领域的活跃使其足以保持相当程度的竞争力，相比之下，中国虽然一直在金融市场寻求有所作为，但显然无法与前者相提并论。

不均衡发展状态引发的问题在于：国际社会的各个领域各自以其独特的方式交汇融通，以我们看不见的方式相互作用、相互影响，对某一领域的漠视或不作为将会对其他领域带来负面影响。以全球环境保护为例，人们对环境保护的愈发重视促使“可持续发展”概念的诞生，平衡经济发展与环境保护的杠杆这一现实问题摆在各国面前，《京都议定书》就此提上议程。在中美两国对待《京都议定书》的态度这一问题上，中国的得当选择使他国看到了中国负责任的态度，不僅为国家形象加分，也在更大程度上发挥了本国行为的正面外部性，提振了本国话语的可信度，进而影响了他国的表决态度，而美国拒批议定书的做法无疑透支了其自称的领导者地位。总的来说，虽然不能苛求现阶段的中国在各个领域都表现出强悍的竞争力，但没有疑问的是，仅靠一技之长并不能在国际话语权方面取得突破，中国仍应将国家实力的均衡性作为远景予以规划。

其次，合理定位、谨慎表达。通过衡量其他国家期待某国表决态度的程度，可以大致预估该国的竞争力，受期待的程度越高，越能体现其行为的外部性，说明该国的地位与影响力就越高。一国之所以在表决决策中受期待的程度较高，综合实力自然是不可小觑的实质性关键因素，除此以外，话语表达形式也不容忽视，亦即“说话的艺术”。在表决中的动作以及表决前后的观点表达中，采取恰当的表述方式对于表明本国态度以及取得他国信任而言相当重要。

中国曾一度在联合国安理会的表决中大量采取弃权与不出席的做法，从新中国缺乏国际社会交往经验以及彼时综合国力较为落后的情势而言，消极应对国际社会交往是可以理解的。先观察并了解游戏规则，韬光养晦增强实力后再参与到游戏之中，对初学者而言是明智的选择，如此可以降低中国在摸索前进道路时可能遇到的风险。然而中国想要在发展道路上走得更为长远，就必须深度参与到国际社会中，并摸索出符合自身国情的行为模式，尤其是国际组织中的表决行为模式。

当下符合中国定位的话语表达方式多元而复杂，对于表决程序中的表达方式而言，并不存在一以贯之的行为模式，具体情况仍应放到具体问题中加以分析，重点在于中国需要找准定位，认准自己在国际组织中扮演的角色。无论是强势还是谦抑，必须贯彻统一的立场，使中国对表决议题的态度得到清晰彰显，切忌朝三暮四。中国在以往国际交往中的审慎态度仍需发扬，但不可畏首畏尾，尤其在甚嚣尘上的诸如中国图谋国际霸权的言论面前不可自缚手脚，只要中国站在国际法所设定的底线之内，坚持走和平共赢的道路，就足以应对一切言语诋毁。

（二）以更务实的态度谋求话语权

话语权的提升可以建立在不同的路径之上，只有与中国一贯强调的“和平发展”道路一致的路径才是符合中国政策取向的路径，同时也是符合国际法的具有正当性的路径。为提升中国的表决话语权，在具体的操作中应区分双边与多边的不同场合，针对不同的情势采取不同的策略。无论是什么样的表决机制，妄图仅依靠国际组织内部的沟通交流就取得表决话语权是不现实的，其中可取的途径必然有限，更多的工夫都在台面之下。因此，扩展视野并在国际组织范畴之外发现解决问题的方法是相当必要的。

1.重视国家个体交往中的话语影响

中国在具备了国家实力这一筹码的前提下，若要更进一步寻求表决话语权的提升，应当具备更广阔的视野与更细致的思维。所谓广阔的视野指的是运用国际组织表决机制进行决策时应当关注到更多的相关国家，以及更多的相关因素，即保障表决决策的信息前提；而细致的思维旨在说明，于信息分析的基础之上，应当对相关国家的行为进行换位思考，对其表决决策的模式有所认识。

以美国为例，美国国会是国家立法权力的代表，在三权分立原则的指导下，国会对政府的行政权力形成制约，使之在较大程度上有能力影响对外决策，通过分析美国国会对华决策的基本模式，可以对其表决倾向有所预知。美国议会在对华经济议题上虽存在大量负面议案，但基本得不到通过，其决策总体上有利于中国，而在对华政治议题上却存在高度一致的反华共识。国会对华政治议案的态度传递到白宫，最终通过政府在国际组织中的投票表态以形成对华的压力。换位思考将引导我们发现这一事实：美国国会议员普遍对华缺乏认知。议员们的对华态度中存在着典型的群体思维模式，对华议案的表决中少有议员真正有自己的想法，他们对华的了解途径单一，极易被引导。由此看来，中国并不能期待美国国会在短期内改变其反华倾向，其所采取的对华制定负面政治议案的行为模式对于中国而言不具有可期待性；同时对于美国作为世界大国的表决影响力也要有所预期，其一举一动毫无疑问都足以引起巨大的外部效应，对其他国家在国际组织中的表决态度会产生潜移默化的影响。作为长远的打算，中国也应当尝试利用多种媒介扩展美国政界对华的认知途径，以改善中国的政治形象，例如，在美国时代广场播放的中国宣传片，就曾引起过美国各界对华态度的正面反响。

以欧洲为例，欧盟成员国与中国之间普遍存在政治与经济关系的不平衡状态，即所谓的“政冷经热”，在荷兰、西班牙、斯洛伐克等中小国家中尤其突出。与此相关的表决方面的问题在于，欧盟在对外经济政策与外交安全政策方面所采取的表决方式存在差异，外交安全政策方面由欧盟委员会主导，并且仍然注重国家主权的价值，采取一国一票的表决权分配模式，因此欧盟各国都对涉华政治议案具有发言权，“政冷经热”的现状显然不利于中国发挥自身的全球影响力。从长远来考虑，中国在欧盟的布局不能仅受限于“抓大放小”的策略，为了更好地发展中国同一体化欧盟的关系，必须对多方态度、多个领域予以关切，这一点放在更宽广的世界视野下也同样适用，做到既关注重点又兼顾平衡。例如，“一带一路”战略下对于区域共同利益的整合，既注重大国合作，亦欢迎小国“搭便车”，其中所倡导的“共赢”理念就是兼顾外交关系平衡的最好阐释。所谓滴水石穿非一日之功，中国只有在日常的外交关系中兼顾平衡、做足功夫，在政府间国际组织的表决等正式场合才能取得他国的信任与支持，方才有表决话语权可言。

2.讲究多边场合中的话语对策

关于集群效应，其本身更像是一把双刃剑，既可以成为发达国家制约后崛起国家的手段，又可以成为发展中国家抱团予以反制的策略。正如前文所述，表决等决策权利的集群效应，给发达国家带来的额外权利造成了南北国家话语权利的实质不对等，因此为消除这种不公正的情势，弱势成员国之间更密切的合作是相当必要的，旨在通过集群效应来抵消集群效应带来的影响。这种抱团取暖的做法也会影响具体表决机制的设计，集团表决制的产生正印证了这一点。该种表决方式以集团的形式强化了发展中国家利益的表达，回应了发展中国家建立新秩序的诉求。集团表决制度尤其体现了在国际社会中集中行使权利的意义所在，即创造更大的话语影响力，若加以完善，集团表决制度未来将可能在伸张发展中国家的需求方面继续发挥其作用。从中国当前的定位出发，正需要借助群体的力量而非一己之力去争取表决话语权，通过对集团表决制度之价值追求的借鉴，我们可以找到提升话语影响力的新路径：通过彰显自身实力以及互惠共赢的坚定立场，中国将会获得更多致力于本国经济发展的国家之信赖，通过集中一致地行使表决权利，实质上发挥权利集群的作用，使所有相关国家的话语都能为世界所倾听。

除促进发展中国家权利的集群效应以外，作为一种技术性的手段，在国际组织中某一事项进行表决之前，为使各国相信某一政策选择并达成各方的共识，应就相关事项进行事先沟通，我们可以将之称为“组织外一致”，而这一技术措施仅旨在为权利的集群行使提供事先的交流渠道，是否达成一致还取决于相关国家是否具备高度的利益共识。组织外一致的形式是多样的，既可以是为实现长期共识而达成的共同声明，也可以是短暂的共同利益考量，最为集中的形式是通过国家集团达成的组织外一致，这一形式具备更为稳定的政策取向，例如冷战时期的北约与华约。以金砖国家为例，金砖各国作为极具潜力的新兴经济体，在寻求经济秩序变革这一话题上具有共识，因此在其他普遍性的国际组织场合，金砖各国在经济议题上的表决行为将更倾向于因组织外的一致取向而实现一致，从而提升话语影响力。中国主导的上海合作组织也一样，只是达成一致的领域有所不同而已。

（三）转型为合格的规则主导者

在现有体系中争取表决话语权的同时，中国还应当成为体系的创造者，正如中国一贯所主张的：新组织、新规则的创造不是对现有国际秩序的挑战，而是对现有国际体系的补充。在新规则的创造中寻求话语机遇不意味着中国可以一家独大，中国在新规则创制中的底线是主导规则而非垄断规则，唯有兼顾各方利益、多方参与的规则才有长久存续的可能。

中国在最低程度上应当保证新规则所依据的原则符合更广泛参与度的标准，以亚洲基础设施投资银行（AIIB，以下简称亚投行）为例，中国倡导建立的亚投行想要带来更深远的影响，须本着开放的态度欢迎各个国家成为亚投行的成员国，即使是美国、日本等对亚投行持有消极态度的国家也不例外。一方面，广泛的参与度可以提升表决决议的影响力，在更大程度上形成对现有经济秩序的补充，并树立该种新規则的影响力；另一方面，虽说目前亚投行的定位是亚洲基础设施建设，但广泛的参与度有利于其将来转变为世界性的基础设施建设融资银行，为其成长预留了空间。与此相对应，更多的参与者意味着给表决制度的设计带来了更复杂的程序，更冗长的协商，但这样的代价显然是值得的。

在广泛的参与度之外，表决规则的设计既要博采众长，又多方兼顾。同样以亚投行为例，亚投行的具体表决机制构建以现有的IMF制度为范本进行参照是必要的，其成熟的制度规范与实践经验可以使亚投行少走弯路，但在照顾多方利益方面应当慎重对待：IMF曾在历次股份认购中将基础投票权的比例压缩至近2%，导致“十万美元一票”成为实质上的表决主导规则，而这种对基础投票权的压缩同样也是在压缩IMF表决结果的多样性与正当性，对IMF的成长并无益处，中国应当引以为鉴。多方兼顾同时也意味着对于特权要谨慎对待，依据亚投行协议附件中确定的认缴份额进行计算，中国在创始之初的投票权为26.06%，而在理事会中达成超级多数至少需要赞成的成员国之份额超过3/4，中国实质上享有与美国在IMF中的一票否决权性质相似的权利。该事实确实引发了他国对于中国意图的担忧，因此无论中国未来是否希望继续保有该份额比例，都需要秉持一项基本原则，即避免在议题表决中过分裹挟政治因素，更不能只考虑本国利益，并因此损及他方利益底线。

总而言之，中国面对国际组织表决机制的发展趋势，不能限于见招拆招的简单处理，在统观全局的基础上对各个方面作出精准的应对策略才是长久之计。在现行表决规则体系之内，注重合纵连横，以步步为营的策略扎实扩展中国的话语影响力，此外还要注重设立并主导新的表决规则，以互利共赢为理念指导并运作新的规则体系，将有中国参与的表决规则构建为长久共融的决策体系。

本文责任编辑：周玉芹