当前查办国家专项资金领域渎职犯罪案件存在的困难与建议

董能文++雷宗霖

国家专项资金是国家为促进社会经济的平衡、协调发展，解决某些领域的个别问题而由中央财政下拨的具有指定用途的资金。专项资金均有严格的申报、拨付、使用及监督检查程序规定，要求专款专用，不得挤占、截留、挪作他用。近年来，随着中央财政拨付的专项资金种类、金额不断增多，挪用、虚套专项资金的现象屡禁不绝，专项资金领域的职务犯罪突显。由于法律对挪用、虚套专项资金的行为是否构成犯罪、如何处罚未作明确规定，使得司法实践中司法机关对国家专项资金领域渎职犯罪危害结果的认定不能形成统一的认识，导致我们在查办专项资金领域渎职犯罪案件时遇到定罪难、处理难的困扰，致使同一案件在不同地区同罪不同罚。这种情况严重削弱了国家对专项资金使用的监督力度，影响了国家专项资金的使用效果。

一、当前国家专项资金领域存在的突出问题

（1）行政主管部门虚构事实套取国家专项资金。行政主管部门主要负责人为了本单位的利益，指使套取国家专项资金，设置“小金库”，用于单位行政运转，发放干部职工福利或者违规用于请客送礼、接待开支等。这种现象在国家专项资金领域带有普遍性。

（2）项目企业弄虚作假套取国家专项资金。一些项目企业不实施项目，弄虚作假，虚构项目套取专项资金，同时，用套取的资金行贿行政主管部门及相关工作人员。

（3）行政主管部门将专项资金挪作他用。一些行政主管部门无视专项资金的指定用途，违规将专项资金挪作他用。

（4）行政主管部门与项目企业相互勾结，共同虚套骗取国家专项资金。

二、国家专项资金领域存在上述问题的原因

（1）一些行政主管部门领导法律意识淡薄。一些部门负责人认为专项资金是“唐僧肉”，谁都可以咬一口，甚至有相当一部分人认为资金系其本人或部门从上级争取来的，就该归其单位享受，至于资金规定的用途与其无关。有的甚至认为大家都是这么干的，不干就吃亏了，反正法不责众，致使有的单位前任局长套了，后任接着套。

（2）财政部门监督检查流于形式。依照规定，专项资金拨付到项目实施的单位或个人后，财政部门应当及时监督检查专项资金是否用于指定的項目、是否如数拨付，如违反规定，则应收回已拨付的专项资金或取消下一笔专项资金的拨付。但事实上，很多地方财政部门对拨付的专项资金使用情况往往疏于检查、跟踪，甚至发现问题也不闻不问。

（3）国家专项资金的拨付、使用监管机制不完善。中央各专项资金管理办法均明确地方各级财政部门为资金使用的监督检查者，而其他职能部门无法进行监管，不能形成制约机制。

（4）违法犯罪成本低。对违法违规套取专项资金的部门及领导，只要是资金不装进个人腰包，即使涉嫌犯罪，地方党委、政府从保护干部的角度出发，同时为了不影响当地继续向上级争取专项资金，一般不会处理，或者不会过重的处理。

三、检察机关在查办国家专项资金渎职犯罪案件中的困扰

国家专项资金事关社会、经济的协调发展，事关民生明利。该领域的渎职犯罪往往影响坏，人民群众反映强烈，但我们在查办这类案件时也遇到很多困扰，往往难以成案。

（1）法律规定不明确，损失认定难。现有法律、司法解释没有对行政主管部门套取国家专项资金用于单位所谓公务开支的行为是否构成犯罪、如何处罚作出明确的规定。在办案实践中认识不一致，分歧很大。一种意见认为构成犯罪。行政主管部门违法套取“大集体”专项资金用于“小集体”开支的行为，对国家和人民整体财产利益造成了损害，应当以滥用职权罪追究有关人员的刑事责任。另一种意见是不构成犯罪。认为虽有虚套的滥用职权行为，但套取的资金是用于本部门的日常行政事务开支或接待费开支，或者解决干部职工福利待遇，没有落入个人腰包，这是一种“公对公”的行为，没有对国家财产造成损失。由于对危害结果的认识差异，加上错案终身追究制，导致办案人员在查处此类案件时都较为谨慎。

（2）查处的阻力大。由于套取专项资金带有普遍性，且大部分项目行政主管部门套取专项资金用于行政运转经费、接待费、跑项目开支，一定程度上缓解了地方财政的压力。同时由于中央专项资金都有如发现资金被挤占、挪用的，将减少或停拨该地区以后的专项资金的规定，考虑到以后还要向上继续争取资金，地方党委、政府一般都不会积极支持办案部门查办该类案件，只交由纪检监察部门处理。

四、几点建议

（1）建议从立法层面对虚套国家专项资金渎职犯罪加以规定，做到有法可依。现行刑法、司法解释对如何追究国家机关工作人员挪用、虚套国家专项资金行为的刑事责任没有作出明确规定。由于法律不完善，使司法机关查处该类案件缺乏定罪处罚的依据，导致同类案件因所处地区不同，处理的尺度也不一样。为了维护法律的统一实施，保障国家专项资金安全，建议全国人大在修正刑法或修改刑法时，在1997年刑法第397条的基础上增加一款：国家机关工作人员为本单位利益虚构事实套取国家专项资金或挪用专项资金的，以滥用职权罪定罪处罚，用于违规开支的从重处罚；同时贪污、受贿构成犯罪的，数罪并罚。

（2）建议最高人民检察院商请最高人民法院出台司法解释，对虚套国家专项资金渎职犯罪的定罪处罚作出规定，做到同罪同罚。目前涉及到如何追究行政主管部门虚套国家专项资金用于单位公务性支出责任的类似规定只有最高人民法院的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，而且，对该纪要各地区、甚至同省不同地间的理解也存在差异，甚至观点根本对立，导致同一案件在不同地区处理结果迥异，有的地区被判有罪，有的地区不认为是犯罪。因此在现行刑法无明确规定情况下，建议最高人民法院、最高人民检察院先出台司法解释，对此类案件的定罪处罚作出规定，以达到统一标准。

（3）省级检察机关加强对该这类案件的研究、指导。行政主管部门套取国家专项资金帐外用于违规开支已是普遍性现象，因此，在目前刑法未修改、司法解释未出台的情况下，省级检察机关有必要加强对该类案件的研究、法律论证，在本区域内统一对最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中的“国家机关工作人员为了本单位的利益，实施滥用职权、玩忽职守行为，构成犯罪的，依照刑法第三百九十七条第一款的规定定罪处罚”含义的解释，同时加大对具体案件的指导，做到区域内同类案件处理尺度一致。