完善县乡财政体制的思考与建议

蒋峰

摘要：我市实行分税制县乡财政体制改革以来，基本理顺了县乡之间的分配关系，调动了县乡两级当家理财的积极性，乡镇支出管理逐步得到规范，资金管理进一步加强，有效地促进了地方经济的发展和财政收入的增长。但由于多方面的原因，现行财政体制也存在不少问题，有待进一步改进，本文提出了完善县乡财政体制改革方面的思路。

关键词：财政体制；管理；建议

中图分类号：F812.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-0-02

海阳市地处黄海之滨，胶东半岛南翼，因地处黄海之阳而得名，总面积1886平方公里，海岸线长230公里。全市辖10个乡镇、4个街道办事处和4个园区，732个行政村。近年来，我市通过调整和改进县乡财政管理体制，“一级政府，一级财政”框架基本确立，促进了县乡经济和社会事业全面发展。

一、我市县乡财政体制情况

（一）目前县乡财政体制情况

为适应农村税费改革的新形势和政府职能转变、建立公共财政的要求，进一步提高政府财政资金配置效率，为乡镇各项事业发展提供基本财力保障，2006年我市对县乡财政管理体制进行了调整。

一是实施按“属地”划分收入范围新的财政管理体制，改变原来按隶属关系划分收入的传统作法，理顺各级财政分配关系，强化税收征管，减少争挖税源现象的发生，增强县级调控能力和公共财政保障能力，促进财权与事权相统一。

二是将境内税收按区域下放各镇区街道管理，充分体制事权、财权、管理服务权“三统一”的原则，真实完整地反映各镇区街道经济发展和财源建设状况，为各级政府宏观决策提供可靠依据。实施县乡财政之间按一定比例的增收结算办法，调动乡镇招商引资、培植财源、组织收入的积极性，促进区域经济快速、协调发展。

三是统一县乡支出标准，提高困难乡镇财政保障能力，切实保证乡镇机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，缩小县乡之间和乡镇之间的财力差距，维护社会稳定，促进全市经济及各项事业的持续快速健康发展。

四是按照规定标准安排计划生育、农村抚恤救济对象和村级基本经费等支出，保证上级各项公共财政政策的贯彻落实，充分体现构建社会主义和谐社会和建立公共财政的要求。

（二）县乡财政体制有关事项调整情况

为适应财政形势变化的需要，规范我市县乡财政分配关系，根据省、市财政体制有关深化省以下财政体制改革规定并结合镇区街道财力状况，我市对县乡财政管理体制有关事项进行了调整。

一是自2014年起，将省级原分享的营业税20%部分、企业所得税8%部分、个人所得税15%部分按照属地原则划归镇区街道管理，作为镇区街道财政收入。对于省下划的上述收入以及按照《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》规定属于省级分享部分，以2013年决算数为基数，每年定额上缴市财政。

二是自2014年起，对镇区街道收入比上年收入增长部分，省级分享15%，省级分享的收入通过体制专项上解，并作为每年上解基数。

三是在保障各镇区街道原有既得利益不变的情况下，综合考虑各镇区街道现有财力、经济发展水平及税源状况，对分成比例进行调整。

二、存在的问题

总体上看，我市实行分税制县乡财政体制改革以来，基本理顺了县乡之间的分配关系，调动了县乡两级当家理财的积极性，乡镇支出管理逐步得到规范，有效地促进了地方经济的发展和财政收入的增长。但由于多方面的原因，现行财政体制也存在不少问题，有待进一步改进和完善。

（一）事权划分还存在交叉现象，支出责任还没有完全明确

目前体制虽然明确了县乡两级的事权范围，但事权仍不完全明确。如：基础设施等事权和支出责任模糊，存在相互重叠的现象。还有该由乡镇办理的事情却依赖市级承担，事权和财权存在交叉的现象。

（二）乡镇财力紧张，经济发展基础还相对薄弱

由于乡镇税源少，财力紧张，仅能满足保工资、保运转。但随着社会的发展要求，乡镇公共支出越来越多，如园区建设、公共绿化、小城镇建设这几项都是必不可少的支出，乡镇财政无力安排上述支出。近几年部分乡镇虽然搞了一些交通、城建等基础建设项目，也搞了一些多种经营基地和农业综合开发项目，但主要是靠向上争取专款解决。

（三）乡镇财政职能没有充分发挥，管理还有待加强

长期以来，乡镇财政停留在财务收支与会计核算上，财政管理职能弱化，乡镇财政综合调控职能没有发挥。体制改革后，尽管赋予了乡镇一定的财政管理职权，但是传统的粗放式财政管理的观念没有得到根本改变，财政职能弱化，有的乡镇财政人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理有待于进一步加强，更难以对所属乡镇企业、单位和村级财务进行有效的管理和监督。

三、完善县乡财政体制改革的思路

建立科学合理的乡镇财政体制是公共财政建设的重要内容，不仅涉及到解决乡镇财政困难、提高乡镇财政公共服务能力问题，而且关系到如何扩大公共财政在农村的覆盖面、实现城乡公共服务均等化等问题，是一项艰巨复杂的系统工程，需要各级财政共同努力，多管齐下。

（一）进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围

事权是划分财权的基础，事权的划分在很大程度上决定了分税制乡镇财政体制的有效运行，只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。要进一步划分县乡两级政府间的事权范围，明确哪些事该由市级负责，哪些事情该由乡镇负责，哪些事情由两级政府共同负责，并以制度的形式固定下来，使事权更加明晰，按照财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出范围。市级既不能包揽一切，无限扩大支出，也不能将市级支出项目推给乡镇办理，加大乡镇财政支出负担。

（二）推进乡镇行政管理体制改革，转变政府职能

政府职能转变滞后导致的事权过多同题比较突出，事权多则人员多，财政负担重。要按照市场能解决的政府不干预、民间能负担的政府不承办的原则，规范乡镇事权，政府该管的事切实承担起来，不該管的事放下去。合理设置乡镇机构，将有能力取得服务收入的事业单位分离出去，推向市场。通过撤并乡镇、精简机构、分流人员，努力营造“小政府，大市场”的环境。财政资金的使用要从“养人”变为“办事”，同时按照市场经济和公共财政的要求，大力促进乡镇财政支出管理改革，重点保证乡镇政权建设和卫生、支农、社会保障等公共事业发展需要，切实解决越位和缺位的问题。

（三）强化乡镇财政职能，加强财政管理

一是完善乡镇预决算制度，要按照“一级政府，一级财政”和分税制财政体制的要求，结合自身财力和事业发展需要，编制本级预算，经本级人民代表大会通过后执行，强化预算约束；二是进一步加强村级财务管理，完善村级财务管理制度，在保证村集体资金的所有权、使用权、会计核算和村民代表决定权不变的前提下，各村的收支活动由财政所统一核算，统一管理，规范村财务收支行为，确保基层政权的正常运转；三是强化税收征管，完善征管机制。在现行税务征收机构设置不配套的情况下，协调国税、地税、财政站所的关系，加强税源监管，确保应收尽收和税款及时足额入库。

（四）进一步加大转移支付力度

解决县乡财政困难，光靠地方发展经济是难以解决的。最好的办法是上下共同努力，中央应对现行财政体制进行适当调整，放慢集中财力的速度，适当增加县乡财力。建议今后中央、省级财政出台增支政策形成的县乡财力缺口，通过一般性转移支付补充，彻底改变“上级请客、地方买单”的问题。