两种村级治理模式的评析

周铁涛（中共益阳市委党校湖南益阳413000）

两种村级治理模式的评析

周铁涛（中共益阳市委党校湖南益阳413000）

拓宽农民表达利益诉求、参与村级治理的渠道是现代农村治理的基本趋势。发源于青县的“村代会”模式以落实村民代表权利为核心，发源于蕉岭的村务监事会模式以加强农村民主监督为核心，两种模式都保障了村民的参与权利，促进了村级治理的良性运行，回应了普通群众的政治愿望和利益诉求，值得进一步挖掘、提升和推广。

村级治理；政治参与；民主权利；民主监督

在传统农村管理向现代治理转型的过程中，搭建农民政治参与的平台，让多元治理主体在利益和权利的博弈中充分表达自身意愿，是村级治理的关键所在。在各地的农村治理中，既有自上而下由政府主导推动的乡村治理改革，也有自下而上由乡村内生的民主治理实践，这些改革与实践通过完善和提升，形成了各种不同的治理模式。

1 以落实村民代表权利为核心的青县“村代会”模式

青县农村治理的创新源于时楼村不间断的上访。当地政府为缓解因家族势力不均衡引发的利益不均衡矛盾，引导该村将原本形式化的村民代表会议制度做实，以农村居民家庭为单位，每10～15户推选一名代表，组成“村代会”，由村民会议以书面形式授权“村代会”行使村级重大事项决策权、管理权以及对村委会的监督权，原村委会主要履行决策职能。形成党支部、“村代会”、村委会分别行使领导、决策、执行职能的民主治理格局。

青县模式的创新主要体现为两个方面：一方面，青县模式改变了传统“两委”治村的格局，通过村民代表参与村级治理落实了农村居民的自治权利。其创新并不仅仅是在形式上建立“村代会”，而是通过村民会议的授权，让“村代会”获得了实质性的村级治理权力。做实后的村代会仍然是在村党支部领导下的村民自治机构，但已超脱于村委会之外，甚至在议事决策方面其权威性高于村委会，村委会在村内重大事务的处理中主要只承担执行职能，通过村民代表对村级治理实效化的参与，改变了长期以来村级治理权力自上而下运行的方向，让普通农民参与治理成为现实。另一方面，青县模式加强和改善了“两委”干部之间的关系。不管是“两票制”还是“一肩挑”模式的改革，村干部之间始终存在“争权”的情况，当村级事务的决策权转变为村民代表的议事权之后，“两委”的地位发生了明显的变化，村干部们开始更多地思考怎样组织好村民议事、怎样执行好“村代会”议决的事项。事实上，青县模式通过村支部书记竞选村代会主席，将党的领导嵌入到了村民自治之中，既保证了党的领导的合法性，又有效地化解了“两委”矛盾。詹成付认为，青县模式是“把党的领导、依法办事、人民当家作主三方面统一有机结合起来的一个很好的尝试。”

由于村民代表来自于群众，有深厚的民意基础，了解农民的真实想法，既保证了决策的民主性、科学性，又通过村民代表对民主决策过程的奔走相告，使群众重新树立起了民主自治的信心。于建嵘认为，青县模式不仅解决了村治模式问题，而且解决了基层党组织退化的问题，“它的意义不在于简单的村治上”。中国政府创新研究中心的学者们认为，青县模式也为将民主治理向乡镇一级推进提供了思路。”

2 以加强农村民主监督为核心的蕉岭村务监事会模式

蕉岭农村治理模式发轫于芳心村。在村支书、村主任“一肩挑”模式下，“村长独大”，由于村民会议难以召开，民主监督失效，“村官权力过于集中，滥用空间越来越大，村民对村官不信任”的矛盾显现。在当地纪委的推动下，芳心村通过复活乡村绅士的力量建立起村务监事会监督村委权力的行使，其后又创新性地建立村民召集组制度，在农村基层治理中逐渐形成了党支部领导下，由村委会、监事会、召集组“三驾马车”共同治理乡村的新型村治权力制衡格局。

蕉岭村务监督制度的初衷在于保障村民的监督权，防范村官腐败。村务监事会是在当地纪委的指导下建立的，不参与村务决策与管理，专司监督，其运行受到纪委的关注和支持。而村民召集组并非村级治理的常设机构，而是让村民权利实效化的一种特殊制度。其做法是从村民代表中选举出三至五名成员，由他们组成召集组，主要职责是在召集村民或村民代表召开村民大会或者村民代表大会讨论决定村级事务，其地位相当于村民代表大会的一个常设机构。事实上，村民召集组的职能不仅仅是召集民主会议，对于一些腐败或不作为的村干部，召集组还可以启动罢免程序。

徐勇认为，蕉岭模式是一种“草根式的权力平衡”。“蕉岭模式”之所以获得成功：一方面，得益于基层纪委的介入，既为民主监督培训了人才，又充当了监督的“后盾”；另一方面，监事会成员的推选十分关键，“三老”(老干部、老模范和老党员)在长期的农村社会生活中形成了自己独特的人格魅力，由他们监督村务，有民意支持，能落到实处。媒体报道认为蕉岭模式“复活了乡绅力量，实现了农村三权分立”，还有媒体称其“搭建了新型民主监督平台”“探索了基层权力制衡格局”。

3 对两种村级治理模式的评析

青县的“村代会”模式和蕉岭的“村务监事会”模式有三个方面的共同点：一是都是在村民会议几乎停止运行的基础上探索出的村民参与村级治理的新型模式；二是都是通过在原来村支“两委”的基础上增设新的机构来实现村民的民主自治权；三是都有国家权力的介入和引导。两种模式的差别在于青县“村代会”模式强调通过民主选举选出的村民代表的“代表性”，让他们代表自己的选民参与村级治理，侧重于民主管理和民主决策；而蕉岭的“村务监事会”模式则强调充分发挥农村“三老”的作用，侧重于对村干部及村内事务的民主监督。两种治理模式都在实践中取得了良好的效果，得到了认可并被广泛借鉴。

就农村基层治理的发展而言，两种模式都保障了村民的参与权利，促进了村级治理的良性运行，回应了当前基层治理中普通群众的政治愿望和利益诉求，改变了农村社会的“政治生态”，代表了农村基层治理的基本趋势，值得进一步挖掘、提升和推广。

[1]杨万国.广东蕉岭“监督”村官遭抵制[N].新京报，2010-10-25.

[2]尹德慈.村级治理中的村民代表会议制度研究[J].中国井冈山干部学院学报，2017，10(02)：94～101.

[3]卫小春.建立完善的村级治理体系[J].民主，2016(01)：9～10.