“一带一路”背景下中国与缅甸农业投资合作分析

原瑞玲++翟雪玲

中国和缅甸是中国—东盟自贸区成员国，中国是缅甸最大的贸易伙伴和投资来源国。“一带一路”和孟中印缅经济走廊国家战略的提出使中缅两国农业合作再次面临重要机遇期。研究中国与缅甸农业合作现状，分析投资环境、探寻未来农业合作潜力，对于促进地区间农业和充分利用两个市场两种资源具有重要意义。

一、中缅农业合作现状

中缅两国互为重要经贸合作伙伴，近年来，中缅贸易发展迅猛，投资步伐加快，合作方式多元。

（一）中缅农产品贸易规模较小，互补性较强

中国—东盟自由贸易区的建立和大湄公河次区域建设的深化，有力促进了中国与缅甸的双边贸易。中缅农产品贸易总额占中国农产品贸易总额的比重仅为0.3%，贸易规模较小，但增长较快，农产品贸易总额从2005年的0.79亿美元扩大到2014年的5.94亿美元，年均增长25.2%。2013年以来，中国对缅甸农产品出口快速增加，农产品由逆差转变为顺差，2014年顺差额达到2.39亿美元。中缅农产品贸易具有较强的互补性，出口产品主要为初级加工品，进口农产品多为农产品原材料。中国对缅出口主要产品为花卉、水果、饮品类和粮食制品，进口水产品、坚果、水果、干豆和油籽等。

（二）中国投资占比下降，农业投资受到关注

由于经济和地缘位置优势，中国一直是缅甸最大的投资来源国，1988—2016年在缅的外国直接投资中，中国占28.5%，新加坡占21%，泰国占16.3%，中国香港占11.4%。2011年缅甸政府实行改革后，中国仍是缅甸外国直接投资流入存量最大的国家，但中国投资占比呈现下降趋势，在2011—2016年6个财年中，中国对缅投资流量分别占93.6%、16.3%、1.4%、6.4%、35.1%和33.5%。

2012年以前，FDI在缅投资主要集中在资源性行业，包括矿业、制造业、电力、石油和天然气，四类行业所占比重超过90%。2012年改革以后，非资源性行业的外国直接投资快速增加，电力、石油和天然气、采矿行业占比明显下降。特别值得关注的是，2012年以前鲜有外国直接投资进入的农业、畜牧业和渔业的投资开始增加，2014年在农业领域的外商直接投资规模达到3970万美元，在畜牧业和渔业的投资为2690万美元。

（三）中缅农业合作交流范围广泛，成果显著

近年来，中缅双边在农作物品种交换、育种和栽培技术的交流、农业科研技术人员培训等方面开展了一系列合作，并取得了积极的成果。以替代种植项目为代表的中缅边境农业合作取得明显成效，部分中国企业通过替代种植項目在缅甸进行农业开发，已经形成政府搭台、民营企业为主体的格局，缅甸北部罂粟种植面积大幅下降。中国的小型农机、种子、化肥、农药等农资产品，特别是手扶拖拉机及其散件，在缅甸市场占有很大比例。2014年《关于加强农业合作的谅解备忘录》决定成立农业、畜牧兽医和渔业合作分委会，全面指导在缅甸开展农业技术示范推广合作、现代农业改造与育种合作、跨境动植物疫病联防联控合作和小额农贷合作等。

二、缅甸农业投资环境分析

缅甸农业资源丰富，但农业生产技术落后，开发程度不高。2011年新政府上台以来，实行改革开放，经济平稳快速发展，为外国直接投资创造了有利的宏观经济环境，法律法规和政策规范不断完善。

（一）经济发展水平低，增长速度快

缅甸是世界上最不发达国家之一，国内经济发展水平十分低下。缅甸主要依靠天然气等自然资源的出口支撑国民经济，2014年缅甸GDP为607.2亿美元，人均GDP为1415美元，在东盟国家中排名末位，农业占GDP的比重为37.1%，国内居民以农业人口为主，尚有46%的农民处于贫困状态。缅甸政府积极推行由传统计划经济向现代市场经济的体制转型，基本构建了市场经济体制框架，但国内民众的市场经济观念和法制观念仍十分淡薄，投资经营的各项隐性成本难以估算。世界经济论坛《2014—2015年全球竞争力报告》显示，缅甸在全球最具竞争力的144个国家和地区中，排第134位。2011年实行改革开放以来，缅甸GDP实现了平稳快速增长，2011—2014年4年增长率分别为13.2%、7.6%、8.3%、8.5%。

（二）缅甸农业资源丰富，生产技术落后

缅甸农业资源丰富，可耕面积1077万公顷，人均耕地面积0.2公顷，森林面积3013.4公顷，森林覆盖率46.14%。大部分地区属于热带季风气候，境内湖泊及河流众多，水资源丰富，适宜多种作物生长。农业是缅甸国民经济的支柱产业，农业总产值约占GDP的四成左右，农产品出口占外汇总收入的14%。其中，农业增加值中76%来自种植业，主要粮食作物有水稻、小麦和玉米；油料作物有花生、芝麻、向日葵和油棕等，以及多种豆类作物；经济作物主要有棉花、甘蔗、黄麻、橡胶等和多种蔬菜、水果、调料等。从生产率来看，除水果外，缅甸单产水平大幅度低于中国，其中小麦的单产仅为中国的35.6%，高粱单产不足中国的20%，稻谷和玉米的单产为中国的60%左右。缺乏优质高产种子是制约缅甸农业发展的首要因素，此外缅甸长期农业生产投入严重不足，农业基础设施发展滞缓，缺少有效的灌溉措施，农业从业劳动者的文化素质较低。

畜牧水产业发展迅速。缅甸海岸线漫长，内陆湖泊众多，渔业资源丰富，因受资金、技术、捕捞、加工、养殖水平等条件限制，对外合作开发潜力大，专属经济区48.6万平方公里，适宜捕捞海域22.5万平方公里，平均年捕捞量105万吨。畜牧渔业以私人经营为主，政府允许外国公司在划定的海域内捕鱼，并向外国渔船征收费用。缅甸肉鸡、猪集约化养殖已具规模，牛羊肉资源丰富。2013年，缅甸肉类生产量为228万吨，牛存栏量1760万头、猪存栏量1053万头、羊存栏量479.2万头。渔业已经成为缅甸第四大支柱产业和出口创汇行业，并先后与孟加拉国、中国、德国、日本和泰国建立渔业合资公司。2013年渔业产量472万吨，其中，海洋捕捞249万吨，淡水渔业223万吨。

（三）政治外交关系趋于缓和

2011年3月，缅甸民选吴登盛总统上台执政，积极推行民主化改革，主动改善与西方国家关系。目前，以美国为首的西方国家纷纷放松和取消了对缅甸的经济制裁和政治封锁，随着缅甸国际政治关系不断改善和国际空间大幅拓展，双边和多边经贸合作渐有起色，西方国家企业纷纷涌入缅甸市场抢占商机。对外关系缓和，为缅甸进一步吸引外国投资创造了良好的外部环境和国际氛围。缅甸新一届政府在中、美、日、印之间实行大国平衡外交，以实现国家利益最大化，弱化中国影响力。美国重返亚太背景下，中国企业在缅部分投资受大国因素影响，遭遇挫折或失败。

（四）投资政策不断完善，政策稳定性不足

2012年11月，缅甸颁布实施新的《外国投资法》，大幅提高优惠政策和放宽外国投资限制，努力改善投资环境。2013年7月，缅甸加入了旨在保护外国投资者利益的《承认及执行外国仲裁裁决公约》，成为其第149个缔约国，极大地增强了外国投资对缅甸的投资信心。

投资优惠政策。新《外国投资法》旨在开发资源保障内需，扩大出口；增加就业机会；发展人力资源；发展银行金融业、高级公路、跨国公路、国家电力及能源和现代信息技术等基础设施建设；建设有利于国家整体发展的高等级铁路、航运及航空事业；增强国民的国际竞争力；打造具有国际水准的企业。新《外国投资法》提供了很多激励和担保措施，按照《外国投资法》批准的企业将享受5年免税期，并保证在项目合同期限内包括延期期限内，不会对依法成立的企业实施国有化，也不会在许可期限内搁置项目，外资投资人在合同期满后，可以用投资时的币种提取收益。

投资领域不断放宽。缅甸政府允许投资的范围广泛，包括农业、畜牧水产业、林业、矿业、能源、制造业、建筑业、交通运输业和贸易等。政府鼓励外商企业投资能够促进当地就业、增加出口、無污染的加工制造型企业。政府欢迎外国企业到缅甸投资，并大力支持以资源为基础的外国投资项目、出口项目，以及以出口为导向的劳动密集型项目。

新《外国投资法》在11个领域对外商直接投资进行限制或禁止，必须与缅甸企业合资的项目有：食品生产项目、饮料生产销售项目、厨房用品生产项目、日用品生产项目等。畜牧水产项目和环保项目经相关部门批准后可与当地企业合资经营。2016年3月24日，出于缅甸对外资的需求，修改了在外国投资法项下需要成立合资企业才能经营的经济活动的清单，放开了橡胶和种子领域的外资准入。杂交种子的生产和分销、高产和本地种子的生产和培育、橡胶和橡胶制品的制造，外资进入都将不需要通过和缅甸本地企业合资。

劳工政策优先本地公民。缅甸整体劳动力水平较低，缅政府鼓励外国在缅投资企业引进管理和技术人员，指导缅甸当地雇员提高技术水平，但同时也要求外资企业尽可能地雇用缅甸工人。新《外国投资法》规定，外资企业应优先录用缅甸公民，在需聘请专业技术人员的领域，外资企业在开始运营的头两年雇佣缅甸员工比例应不低于25%，随后的两年不低于50%，第五年和第六年不低于75%。

土地政策较为严格。根据现行的缅甸土地法，任何外国的个人和公司不得拥有土地，但可以长期租用土地用于其投资活动。根据缅甸最新外国投资法，外资企业可向农业部申请租用缅甸闲置土地进行农作物种植和开发利用项目投资，租用年限一般为50年，可根据项目情况进行协商延长土地租用期。

外汇管理趋松。缅甸尚未完全解除外汇管制，但随着对外开放力度的加大，外汇汇进汇出与前几年相比自由度增加，外国企业可通过大华银行将美金汇进缅甸，中国工商银行也可协助企业与缅甸外贸银行协商，将投资资本金汇入。从2012年4月开始，外国人进入缅甸时，可携带不超过1万美元或相当价值外币而不必向海关申报。中缅边境地区，根据贸易部（91）7号令，边境贸易可使用人民币和缅币。

三、我国与缅甸开展农业合作面临的挑战和制约因素

尽管缅甸投资环境有所改善，外国对缅直接投资呈现出良好发展态势，但是缅甸改革开放仍处于起步阶段，市场经济也处于初始培育阶段，经济发展水平和环境比较落后，因此缅甸的整体投资环境仍比较落后。在2015年世界银行营商便利指数排名中，缅甸在185个经济体中列第177位，在东盟国家中列最后一位。对外国直接投资者来说，对缅投资仍面临诸多挑战，主要表现如下。

（一）基础设施落后

长期以来，缅甸政府对基础设施投资少，不仅现有基础设施存量低，而且落后。电力方面，2013年缅甸人均电力消费156千瓦时，居东盟国家最末位，电气化率仅为31%，供电不足严重影响了企业生产，据2014年世界银行调查，缅甸是亚洲断电、企业自备发电设备最普遍的国家之一，94%的企业经历过断电，76%的企业需要自备发电设备。近年来缅甸加大了在电力方面的投入，但随着缅甸经济发展，用电需求逐年增加，电力供应不足的问题并没有明显改善。交通运输方面，受投资规模低和投资效率差等因素影响，缅甸的交通设施严重滞后于东南亚国家，目前仍有一半以上的农村人口无法满足正常的通行需求。缅甸用于道路的维护支出不足正常水平的三分之一，60%以上的公路网路况非常差，急需维修。缅甸急需建设大量的高速公路和村级道路，其道路密度不足邻国泰国的三分之一，仅有20%的公路铺设了路面。通信方面，缅甸由于长期政局动荡，国内经济萧条，电信产业起步较晚，缅甸的通信普及率非常低。2011年缅甸政府推出了“五年通讯发展规划”，但收效甚微，2013年缅甸仅33%的人拥有移动电话，4.8%的人拥有座机，3.5%的人拥有电脑。

（二）政府效率低下，行贿寻租现象普遍

缅甸新政府对外商投资持积极态度，对外商投资的吸引力不断增强，但投资环境仍存在诸多问题。一是政策不稳定，管理复杂。投资申请批准程序复杂、时间长、成本高。缅甸投资委员会主管国内投资，具有较大权限，投资项目是否合法，是否可以减免税，是否可以追加或扩大投资，均由该委员会决定。新政府推出的改革政策和优惠措施朝令夕改，政策之间存在交叉管理。2015年，缅甸投资与公司局宣布，按照《2014年公司特别条例》，无论期满或尚未期满，若继续经营业务，全部在缅注册的公司需重新注册。除了《外国直接投资法》外，外国对缅投资根据投资对象和领域不同适用的法律不同，在某些领域投资要遵守《缅甸公司法》，与国有企业合资要遵守《特殊公司法》。二是政府行政效率低，2011—2013年世界银行世界治理指数中，缅甸在质量管理、政府效率方面得分均没有超过6分（满分100分）。在2015年世界银行营商便利指数中，缅甸在合同执行方面在189个经济体中排名第185位。三是腐败问题严重。2011年国际清廉指数排名中，缅甸在182个国家中列倒数第三位，联合国经济合作与发展组织和缅甸商会联合会对3000多家企业的调查显示，约20%的企业认为腐败非常严重阻碍了它们的经营，60%的企业称在注册、取得执照或许可证时不得不行贿。

（三）政局不稳定

缅甸是一个多民族国家，由于历史上英国殖民者对其实施分治政策，以及独立政府处理民族问题失当，缅甸国内少数民族地方武装势力与中央政府矛盾尖锐，冲突不断。新政府上台以来，缅甸社会整体上虽然相对稳定，但仍存在一些不稳定的潜在因素，政府虽与绝大多数少数民族武装组织达成了停火协议，但并没有实现真正的和平。如2012年6月，缅甸若开邦西部地区爆发严重的佛教徒与罗兴亚穆斯林流血冲突，2015年11月，缅甸政府军与北部反叛“掸邦军”展开交火，这些武装冲突增加了政局的不稳定因素，不可避免地加剧了外国投资对缅甸市场的高度担忧。

（四）缅甸民众对中国存在负面看法

除了缅甸现存制约外国直接投资的因素外，中国对缅直接投资还面临着缅甸民众对中国负面看法的挑战。中国一直是缅甸最大的投资来源国，中国企业在缅投资过度重视发展与缅军方关系，缅甸民众认为中资项目仅使军政府受益，民间获益甚微甚至受损。随着缅甸政治经济的转型，缅甸民族地方武装更加重视维护自身利益，中国与民族地方武装打交道的难度随之加大。尽管从全局看，中缅项目对缅甸整体国家经济发展具有促进作用，但地方势力则认为，中国是直接与缅甸中央政府签署项目协议，项目没有惠及地方，剥夺了地方的发展权利，商业项目政治化日益显现。

四、中缅农业合作发展方向与潜力

缅甸对中国倡议的“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”规划态度积极，正通过优惠关税等政策增强自身投资吸引力，并与周边国家加强互联互通。2014年11月，缅甸作为第一批意向创始成员国，加入了由中国倡议发起的亚洲基础设施投资银行，将为缅甸基础设施建设及中国企业参与缅甸投资开发带来融资便利。因此从总体上判断，未来中缅产业投资合作具有较大潜力。

（一）中缅农业合作的基础

中缅拥有良好的政治外交环境。中缅两国于1950年正式建交，近年来双边各领域友好交流与合作进一步加强。2011年缅甸总统吴登盛访华期间两国宣布建立全面战略合作伙伴关系。2014年中缅双边农业合作取得新进展，中国农业部部长韩长赋访缅期间，两国部长签署了《中华人民共和国农业部与缅甸联邦共和国农业与灌溉部关于加强农业合作的谅解备忘录》，决定成立中缅农业合作委员会，为深化双边农业合作初步构建了国家层面的对话协调机制。2014年11月，缅甸作为第一批意向创始成员国，加入了由中国倡议发起的亚洲基础设施投资银行，将为缅甸基础设施建设及中国企业参与缅甸投资开发带来极大的融资便利。

中缅农业生产要素优势互补。缅甸的生产优势和政策目标与我国的进口需求相一致。当前缅甸农业发展的3大目标：一是优质高产种子生产。二是大力推行农业培训与教育。三是农业科研开发。缅甸气候适宜多种植物生长，并有大量耕地和水资源，资源丰富，地多人少。缅甸启动了國家出口战略计划，实施期为5年（2015—2019年），大米、豆类、油料作物、水产品、林产品、纺织产品、橡胶等被列为重要出口鼓励商品，而上述产品与中国的进口需求相吻合，并有助于实现缅甸政府减贫、农村发展和国民经济平衡发展的目标。中国在农业科技贡献和农业机械化水平上优于缅甸。据统计，2015年中国农业科技进步贡献率达56%，主要农作物良种覆盖率达96%以上，农作物耕种收综合机械化率达63%，而缅甸农业发展水平低，资源潜力优势未得到充分发挥，农业生产资料投入不足，农业推广体系落后，农业机械化水平低。如目前缅甸仍未建立完整的商品种子体系，品种混杂，农民主要依靠自留种或从其他农户手中购买种子。为提高农业生产率和农民收入，缅甸制定了发展农业的3大基本方针和5项战略措施，其中包括加快农业机械化发展步伐、培育和引进并举，扩大良种种植面积。

中缅农业合作的区位优势突出。缅甸地处陆地上联结东南亚与南亚、中亚的重要通道，是中国联通印度洋的西南大通道。缅甸北部和东北部同中国西藏和云南接壤，中缅国境线长约2185公里，其中滇缅段为1997公里。近年来中国积极推动“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”建设，缅甸是我国面向西南开放的重要节点国家，农业是中缅全面战略合作的重点领域，缅甸的区位优势突出。

（二）未来中缅农业合作的趋势和产能合作的重点领域

基于缅甸农业发展目标和我国“一带一路”及农业走出去战略规划，中缅农业合作的重点领域应从以下四个方面展开：一是种质资源和栽培技术管理合作。水稻、豆类、玉米是缅甸的主要粮食作物，应加强我国与缅甸在这些产品的新品种培育合作研究，加强主要农作物的栽培技术、病虫害防治等方面的技术交流，提升缅甸农业生产综合管理技术水平和生产效率。特别是以水稻为重点，充分利用我国杂交水稻的国际领先优势，结合缅甸启动的国家出口战略，大力开展优良品种试验示范和种植技术示范推广。二是农产品加工和贸易。甘蔗、木薯、天然橡胶、棉花、黄麻等是缅甸重要经济作物，也是中国紧缺的战略物资。应充分发挥现有合作基础，以扩大“替代种植”规模为突破口，支持国内加工企业或农业集团在缅甸建立该类农产品收购、加工、仓储基地，构建农产品物流通道，提升企业资源掌控能力和产品竞争力。三是农业机械推广。缅甸农业生产的机械化程度极低，大部分农户仍采用传统粗放种植方式，对中小型农机如农用拖拉机、联合收割机、脱粒机及各类农机零配件均有较大需求，市场潜力较大，应充分发挥我国在中小型农机方面的成本和技术优势，重点开展农机装备合作，支持在缅甸建立农机研发、生产基地，建设一批农机销售、培训和维修服务示范中心。四是农业基础设施合作。缅甸农业基础设施落后，电力、交通和通信基础设施在东南亚国家排在末位，农业灌溉设施覆盖程度较低，灌溉设施分布不均，部分地区基本没有灌溉能力，在农业基础设施方面的投资潜力巨大，也是缅甸政府重点支持的投资领域，可以从农业基础设施着手，逐步建立相应的物流和仓储体系。◆

（本文是2016年农业部农村经济研究中心年度重大研究课题“一带一路背景下我国农业对外合作研究”部分成果）

（原瑞玲，农业部农村经济研究中心市场与贸易研究室助理研究员。翟雪玲，农业部农村经济研究中心市场与贸易研究室处长、研究员）