BOT模式在我国城镇水厂建设中的应用研究

张 敏，梁 涛

（黑龙江工程学院市政与环境工程系，哈尔滨150050）

BOT模式在我国城镇水厂建设中的应用研究

张 敏，梁 涛

（黑龙江工程学院市政与环境工程系，哈尔滨150050）

随着我国经济建设的快速发展，城镇水厂建设成为城市基础建设中重要的部分。BOT模式建设和运营水厂缓解了政府财政投资难题，通过融资方式引进了先进的工艺技术和成熟的运营制度，它是我国水务市场运营的一种双赢的建设模式。BOT模式在投招标过程、建设期和运营期中会面临一些风险，应完善招投标全过程，实现公私双赢；完善建设准备工作，降低未知风险；完善运营管理制度，减少可控损失；完善建设法律法规，创造融资环境。

BOT模式；水厂；风险分析

随着我国经济建设的高速发展，公共基础设施建设相对严重滞后，全国50%以上的城市供水能力不足，水处理设施不完善。单纯依靠国家财政建设早已无法满足与日俱增的需求，并且政府的高投入、高耗能、低回报已经成为世界性难题。将企业投资引入新建公共基础建设正是缓解这一问题的及时雨。在供水行业，采用BOT模式下建设和运营水厂是一种双赢的建设模式。

一、BOT模式的意义

BOT（BUILD-OPERATE-TRANSFER）是PPP项目融资模式中的一种，即“建设—运营—移交”模式，政府把一定期限内的水厂特许经营权授予企业投资方，允许其进行融资建设和经营水厂设施，并通过向供水用户收取水费或出售产品来清偿贷款、收回投资和获得利润，直至经营权期满，由企业投资方再把水厂无偿移交给政府。BOT模式适宜城镇水厂的建设、技术改造。在水厂建设期，由于有投资方贷款注入资金，政府不必一次性投入高额资金，降低了投资风险，同时可高效合理地调配安排政府资金，大大提高政府资金的使用效率；在水厂运营期，政府补贴部分资金即可保证城镇水厂的正常运行，获得的宝贵管理经验还可供后续项目参考。BOT模式还能有效地推动政府职能的转变，使政府从项目投资建设者的角色转变城市规划和发展的建造师。同时，企业投资方为了降低投资风险、获得较高收益，必然会主动全程参与水厂建设和运营，加强建设项目质量、有效监控建设进度和成本，尽可能提高水厂的管理和运营效率。

二、我国BOT模式建设水厂现状

从上世纪90年代至今，我国已有三十年开展BOT模式建设城镇水厂的经验，期间取得多项成功案例（见表1.1）。

采用BOT建设水厂，一般都能按期竣工并高效投入运营，工程质量的有点显而易见。净水厂经调试运行后，能保证出厂水的水质和水量，满足了合同的基本要求，保障了城市的饮用水完全性。水厂的自动控制等系统能自如运行，厂内生产构筑物和辅助构筑物建设实用、结构合理，厂区环境优美。通过BOT模式建设项目，我国探索出了诸多建设新思路和新方法，提出了高效运行模式，取得了显著的社会效应和经济效益，建立了良好的国际声誉。

表1.1 我国BOT模式建设水厂情况

2008年之后，我国开始大量采用BOT模式进行水务建设，北京桑德集团将国际上基础设施建设方面常用的融资方式BOT模式运用到给水及城市污水处理等工程项目中，以BOT模式每年承建20个城市污水处理厂或给水厂。2009年至今，云南省安宁草铺片区生产用水水厂项目、桂林市苏桥经济开发区污水处理工程等纷纷开展BOT模式，成为我国BOT模式建设的新案例。

三、BOT模式的风险分析

（一）政治经济风险

现今，一些地方政府部门为了完成GDP任务，急功近利，盲目进行招商引资，对项目的目的性和风险认识不够，违背科学发展规律和经济规律。又忽视了项目审核工作的必要性，导致项目没有产生应有的正面效应。或者项目虽然签约成功，却由于准备不周，受到投资方的各种制约，甚至被迫让步，项目达不到预期经济效益。例如由于没有按照国际惯例建立规范的招投标程序，吸引不到有经验的项目投资方，有时只能与唯一的投标人进行谈判，没有新的替换建议做参考；或者由于资产评估的专业性和规范性不足，导致建设用地和取水河流等自然资源被低估；或者由于汇率问题导致原材料价格上涨，从而提高成本，使得项目收益遭受损失。

在与外资进行合作中，也要注意国际关系对项目的影响。例如与国际金融组织、外国金融贷款机构或外国政府发生争端，导致制裁、禁运等，对供水项目产生巨大的不良影响甚至流产，从而使项目各方蒙受损失。

（二）建设过程风险

由于项目建设周期长，规模大，建设内容复杂，各种不可控因素都会对项目建设产生影响。例如通货膨胀可能导致建材成本增加；技术不够规范，施工工艺水平较低，建设管理经验不足，都会导致成本费用的提高；各种不可抗因素、政府审批、法规变动、设备或劳动力不足等原因而导致工程延期，使项目公司蒙受损失。

（三）运营过程风险

项目运营周期一般都在15年以上，社会经济发展变化比较大。各种影响因素的变动都会造成运营费用的变化。原水价格上涨、运营管理效率低下等可导致供水成本提高，公司收益降低。或者由于水资源缺乏或政府同期建设多个水厂，导致供水能力不能达到设计生产能力，导致公司减少收益。更多的原因是水源受到污染或水质恶化，使得公司不得不改进水处理设备。增加了给水成本，使得项目公司蒙受损失。

四、BOT模式的完善建议

（一）完善招投标全过程，实现公私双赢

政府和投资方都应严格仔细审查建设项目的必要性和重要性，确定项目的必要性和可行性。政府可以通过建立符合国际惯例的合理的招投标程序，吸引更多的、有经验的投资商，为投资者创造良好的投资环境，以降低风险。在企业与地方政府签订的协议中，详细明确各种权利和义务，把各种可能的因素尽量在协议中体现出来并制定各种责任分配方法，相互制约，把风险最小化、分散或转移，达到双赢的目的。例如出现供水价格上涨、政府产业调整、税收政策变化，应适当调整供水价格或延长特许经营期，以使项目公司增加收入，将风险分配给地方政府承担达到约束政府的目的。对于贷款利率变动频繁，投资方可通过多种货币组合贷款方式构建合理贷款结构，与银行合作降低风险；或采用固定利率的贷款方式，使得借贷双方共同承担风险，达到降低项目公司自身的风险的目的。

（二）完善建设准备工作，降低未知风险

建设过程中出现的一些问题是正常的。我们可以提前做好充足准备工作，在问题出现之前考虑好解决办法，尽量降低可控风险。

投资方可以选择具有先进施工经验技术和丰富管理经验的承包商作为合作对象，聘请高水平的项目经理或顾问对项目进行全过程监督，完善施工组织计划，控制建设进度和成本。甚至可以与承包商签订“建设合同”，把各种要求明确列入合同中，并规定控制成本超支的惩罚性条款。一些承包商为了获得参与国际招标工程的经验，也会心甘情愿地接受“建设合同”的锤炼。

各种不可抗因素、政府审批、法规变动、设备或劳动力不足等原因而导致工程延期的，政府可给予一定补贴、调整水价、或适当延长特许经营期，以弥补项目公司的损失。

（三）完善运营管理制度，减少可控损失

运营阶段是投资方回收成本，创造效益的最佳时期。运营期常出现的问题有原水价格上涨、电价浮动、水质恶化，这些因素会导致水价上涨。因此，投资方需要提前与政府签订协议，提出及时调整供水价格或延长特许经营期，保证投资方自身利益，把风险分配给地方政府承担。

在协议中还应写明，如果有相似的供水项目，政府必须执行“购水协议”或进行财政补贴；或者要求政府只有在供水量不足的情况下，才可以修建新的供水工程，且水费应不低于现有供水项目，保证现有投资方的正当利益。

（四）完善建设法律法规，创造融资环境

虽然BOT建设模式在我国已经有近三十年的发展历史，但是BOT项目融资的发展在我国还处于初级阶段。现有的法律法规，如《担保法》《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》等，存在很多不足和漏洞，甚至是自相矛盾。通过已完成的BOT项目，可以不断总结宝贵经验，明确各项法律法规的地位和规范性，制定更详尽的法律法规加以规范和引导建设市场。建议政府建立针对水处理设施建设的融资优惠条件，在贷款利率、还贷条件、折旧等方面给予适当的优惠政策，例如可通过财政资金、专项资金及其他资金对水厂建设项目给予补贴，或者采取优惠的税收政策。

随着我国城镇水务市场的不断发展和完善，更多的水厂建设将面临市场化建设与运营。BOT模式的实践为我国城镇水厂的建设与运营带来了新的机遇与发展，在法律法规的持续完善、融资环境不断改善、建设运营的经验积累、国家政策的大力执行下，BOT模式将会得到持续健康的发展。

[1]孙宜迪.BOT项目的绩效评价方法.中国财政[J].2014 (24)：57~58.

[2]周大农.北京市第十水厂处理工艺的选择.中国给水排水[J].2015(6)：12~16.

[3] 傅 辉.城镇供水的研究[D].武汉：武汉大学，2004: 48~50.

[4] 周文萍.BOT模式在自来水厂的应用 [J].中国环保产业，2016(2):40~42.

[5]马东春，汪元元.BOT模式建设中水厂的中水价格分析对比研究.水利经济，2008(26)：31~36.

[6]张孟涛.浅议BOT供水项目水价调整公式指标体系的设置.城镇供水，2015(5)：77~81.

［责任编辑：方 晓］

Research on the Application of BOT Model in the Construction of Urban Waterworks in China

Zhang Min,Liang Tao
(Department of Municipal and Environmental Engineering, Heilongjiang Institute of Technology,Harbin 150050)

With the rapid development of China's economic construction,urban waterworks construction has become an important part of urban infrastructure.BOT modelsof the water plant on construction and operation alleviate the government’s financial investment problems,and introduce the advanced technology and mature operating system through financing.So it is a win-win construction model in China's water market operation.This paper puts forward some risks of BOT mode in bidding process,construction and operation, and gives the corresponding suggestions.

BOT model;water plant;risk analysis

F290

A

1005-913X（2017）07-0131-02

2017-06-19

张 敏(1979-)，女，天津人，讲师，博士，研究方向：饮用水生物污染控制及水厂优化管理。