“廉政账户”政策的理论困境及其实施问题探讨

□任 恒

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

“廉政账户”政策的理论困境及其实施问题探讨

□任 恒

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

“廉政账户”政策作为一项旨在规范国家公职人员收受到无法拒收和不便退回的礼金时如何处置问题的特殊反腐机制，对我国的反腐实务产生了一定程度的影响。初看上去，设立“廉政账户”的逻辑基点立足于三个判断：现实情境中的确存在被动收礼现象；“廉政账户”契合法治宽容精神而且与相关法律解释和党政法规相吻合；“廉政账户”的反腐成本低、收益高，能够有效减少腐败存量。但是通过对“廉政账户”政策展开全面考察和细致剖析后，发现“廉政账户”政策不仅存在文本规定的简单化与模糊化、人性预设与现实情境相背离、政策规定与法律、党纪相冲突等理论困境，而且在实施中存在严重的危害性、实施效果不佳及政策的非必要性等问题。对此，唯有在理论上对其予以澄清，在实践中予以全面撤销，才能彻底消除“廉政账户”政策的消极影响。

廉政账户；理论困境；被动受贿；廉政建设；反腐败

党的十八大以来，面对当前依然严峻复杂的反腐败形势，以习近平为核心的党中央不断强调以猛药去疴、重典治乱的决心坚持将党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。不过与中央反腐高压态势相异的是，江西、湖南、山西等省纪委于2013年以来陆续发出设置省内“廉政账户”的通知，重启新一轮的“廉政账户”设置潮，此举将“廉政账户”重新带回公众的视野，并再次引起学术界的关注。那么在中央反腐败力度逐步加大，严惩贪腐成为舆论主调之际，为何某些地方纪委在此之前会出台政策设立“廉政账户”，而且时至今日仍然没有废除？各地“廉政账户”的具体做法、设置依据又是什么？“廉政账户”政策在理论上是否具有可操作性和合法性，在实践中其实施效果如何？从长远看“廉政账户”政策将何去何从？本文拟围绕上述问题予以探讨和剖析。

1 “廉政账户”政策的设置概况

作为一项特别反腐机制，“廉政账户”肇始于1999年江西省南昌市及其所属县区廉政办公室设立的“拒礼拒贿资金账户”。随后浙江省宁波市纪委于2000年1月发布 《关于设立党员干部廉洁自律专用账户的通知》，决定在全市范围内设立干部廉洁自律专用账户“581”（之后改称为“廉政账户”），通知要求并鼓励党员干部在收受到无法退回和不便退回的礼金①礼金包括现金、贵重礼品、支付凭证、商业预付卡、储蓄卡、有价证券等。后主动上缴至该专用账户。该账户也被学界和媒体认为是全国首个“廉政账户”，一年后这一做法推广至浙江全省以及全国部分省市。以2001年浙江省纪委设立的廉洁自律专用账户为例，该措施的具体要求和做法是：党政机关工作人员，国有企业、事业单位和社会团体内部的党员干部，对于应当拒收而因各种原因未能拒收的现金、礼卡和有价证券等礼金，需要在规定时间内前往指定银行将之缴入廉政专户，并以匿名的形式填写《廉政专户代收收据》，缴存人保留其中一联作为凭证，以备日后查验，同时这一缴入行为视同主动将礼金上交组织。在随后的实务发展过程中，地方“廉政账户”政策细则中一般都规定 “在组织对其违规违纪行为进行调查处理前，如数将所收受的现金、有价证券、支付凭证或礼品上缴的，可作为从轻、减轻或免予处分的情节。”至于缴入款项的处置，一般是纪委在一定时间内将其悉数移交同级地方财政。据不完全统计数据显示 （详见表1），全国共有18个省级行政单位设立过“廉政账户”，截至目前为止仍有9个省级行政区保留有 “廉政账户”。

表1：我国省级行政区纪委监察部门“廉政账户”设置情况

通过运用文本分析法对比各地实施的“廉政账户”政策文本，从各缴存缘由、署名方式、缴存期限、缴存激励、反腐策略等五个方面依然可以看出各地相互借鉴和相同之处，具体分析如下：第一，关于缴存缘由。各地“廉政账户”政策均规定当事人在收受到无法拒收、无法退回和不便退回的礼金（包括礼卡、有价证券）这一情形时需将礼金缴存入“廉政账户”。第二，关于署名方式的规定。在署名方式方面，各地纪委的通知中一般采取“允许匿名方式缴存，鼓励实名缴存”的表述，允许缴存人不署本人姓名和单位名称缴存。第三，关于缴存期限的规定。各地“廉政账户”政策在期限规定方面有两种，分别是不限缴存期限和限期一个月内上缴。第四，关于缴存后的许诺。各地纪委一般承诺只要按照规定上缴至“廉政账户”并妥善保留有“缴款凭证”，均可作为日后被查处时从轻、减轻或免于处分的证据。第五，所属反腐策略。纪委发布的“廉政账户”均属于政策反腐的范畴，而非制度反腐范畴。值得关注的是随着时间的推移，“廉政账户”在实践当中发生了如下一些变化：第一，设立主体的变化。“廉政账户”起始发布主体仅是地方各级党的纪委部门和政府的监察部门，随着实践的发展，医疗协会和某些国企也成为“廉政账户”的设立主体。第二，适用对象的扩展。从2000年宁波市纪委发出《关于设立党员干部廉洁自律专用账户的通知》来看，“廉政账户”政策出台之初的适用对象是广大党员干部，而之后适用对象扩展至包括党政机关、人大机关、政协机关、审判检查机关、人民团体、国有企事业单位等诸多部门在内的广大国家公职人员。第三，施用领域的扩大。近些年来“廉政账户”机制的施用范围扩大至某些商业贿赂领域，如2006年7月全国卫生系统针对医疗机构以及医务人员接受他人回扣和提成等行为建立“回扣账户”。考虑到医疗领域建立“回扣账户”问题的复杂性和异质性，本文对该类“廉政账户”不予讨论，从而将探讨对象规范到各级纪委监察部门设立的“廉政账户”。

2 “廉政账户”政策的逻辑判断

通过考察各地纪委监察部门发布的“廉政账户”政策文本及其相关解释，并搜集整理现有的观点，可以得到“廉政账户”的设立其逻辑基点主要立足于以下三个判断：

第一，出于对人性弱点的正视和尊重，而且实践中确实存在被动收礼的现象，“廉政账户”的设立合乎情理和现实。一方面，“廉政账户”的赞成者认为制度设计及政策出台部门应该清醒地认识到人性的弱点，对待广大党员干部也应如此。因为党员干部不是“圣人”，他们只是“普通的凡人”，犯错误是必然的，不犯错误是偶然的，因此制度设计者应该创设党员干部悔过自新的渠道，即通过设立“廉政账户”给予以往“犯错误”的党员干部改过自新的机会［1］。而“廉政账户”的设立，正是对国家公职人员因为一时的贪念而收受请托人送予的财物，但事后便追悔莫及的情形予以充分考虑，从而给予收受财物的公职人员以自我挽救的途径。另一方面，“廉政账户”的赞成者还认为中国具有悠久的“红包”送礼文化，人情之间的礼尚往来时有发生并在所难免，现实生活中确实存在“无法退还”和“不便退还”的“被动受贿”现象［2］。“廉政账户”的设置正是为了解决由于社会不良风气而导致的党员干部被动受贿的现实，是给“被动受贿”者自我挽救的一条“绿色通道”。我们应该对传统“德治”思想深入认识，国家理应谨慎对待“公共惩罚权”，反对不教而诛，“廉政账户”体现了法治与德治的结合。

第二，“廉政账户”契合法治宽容精神并与相关法律和党政法规相吻合。有学者提出，反腐败也应该走轻刑主义道路，而“廉政账户”的设立，对主动退赃者给予从宽处理，符合刑罚轻缓化的发展方向，也体现法治所蕴含的宽容精神和体现了宽严相济的刑事政策。他们认为“廉政账户”适当宽恕“旧罪存量”充分体现“区别对待”的精神，突出了“以宽济严”的必要性与可行性。”［3］总之，由于“廉政账户”的存在，给予了被动受贿和受贿后及时反省的国家公职人员宽容处置的机会，从而能够拯救一批濒临犯罪边缘的人员。再者，“廉政账户”与刑法、党政文件和“两高”司法解释相吻合。他们还认为《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》《关于对党和国家公职人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》中明文规定“应在收受礼品的一个月内如实登记、上缴”一脉相承，“存入‘廉政账户’可以从轻、减轻或免予处分”的规定与刑法中“自首和主动退赃从宽处理”吻合，而且2007年最高人民法院、最高人民检察院在 《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）关于“国家公职人员收受请托人财物后及时退还或者上交的，不是受贿”的司法解释成为“廉政账户”的规范基础，这为“廉政账户”制度的司法化提供契机［4］。由此看来，“廉政账户”政策是契合法治精神的。

第三，“廉政账户”政策反腐成本低、收益高，能够有效消除腐败存量。“廉政账户”的设立，由于大幅度节省了司法机关进行立案侦查、起诉、审判等一系列流程所耗费的人力、物力成本，从而减少了司法资源的浪费，同时各地纪委的统计数据显示通过“廉政账户”上缴的金额较为可观。例如，江西省在建立拒礼拒贿资金账户后4个月内即收到23笔共5.5万元 “拒礼拒贿金”，2013年9月至2014年6月间共收到10 364.35万元的上交礼金；山西省“廉政账户”从2015年至今也收到上交款项多达1.7亿元［5］。地方纪委定期将缴入“廉政账户”的礼金存入国库，所以从成本-收益的角度来看，“廉政账户”是一项有效率的“反腐机制的创新”。而且在国内某些学者看来，在官员财产申报制度难以有实质性进展之际，“廉政账户”能够间接发挥官员财产申报制度的财产公示与消除腐败根源的作用［6］。

由以上分析可以得出，“廉政账户”的设立主要是鉴于社会不良风气而导致党员干部被动受贿的现实，从而给被动受贿者开通了一条自我挽救的绿色通道，反映了政策制定者良善的设计初衷。“廉政账户”能够得到各地纪委的推崇也主要是源于它的此套运作模式，但是通过仔细分析该政策的细节规定及其背后凸显的反腐路径，这一政策存在诸多困境。

3 “廉政账户”政策的理论困境

基于对各地“廉政账户”政策文本的考察及其实施情况的现实分析，本文发现该政策存在诸多漏洞和缺陷，使得“廉政账户”的设立容易沦为贪污受贿分子的退赃和自保工具。与此同时，银行提供的廉政专用账户“缴款回执”则变成为腐败分子的 “护身符”，“廉政账户”政策的实施困境导致其廉政建设的效果大打折扣，并且滑向了政策制定者始料未及的另一端。

3.1 政策文本相关规定的内在困境

3.1.1 关于财物性质的认定。地方纪委监察部门在制定“廉政账户”政策时通常规定党政干部和一般国家公职人员在收受了他人礼金后，无法退回和不便退回的情况下，应该将礼金缴入“廉政账户”。这种政策出台时，对国家公职人员所收请托人给的礼金并未作细致区分，往往是“不需说明款项来源和缴款理由”。而缴款人所缴纳的礼金除了一部分确实属于礼尚往来、合法范围之内的，还有一部分也属于请托人希望受礼人能够利用他的职权帮请托人达成一定目的的权钱交易，那么这一部分的礼金往往数额巨大，已经涉嫌《刑法》中受贿罪的若干规定。如果在此种情境下纪委仍然允许其将礼金悉数缴入廉政专用账户，视作“主动拒礼拒贿”，甚至可作为从轻、减轻或免于处分的情节，明显已经与《刑法》等国家法律相冲突，从而导致刑事责任和党内责任的追究缺乏必要的协调性和一致性，并将导致国家法律权威性招致削弱的严重后果。

3.1.2 关于缴入期限的规定。考察各地“廉政账户”政策有关礼金存入期限，一般有如下两种规定：第一种规定党政工作人员 “必须自收礼之日起一个月内如实登记，并取得《行政事业单位往来结算收据》；或者自行将现金实名交存相应的 ‘廉政账户’，并取得相关凭证”。第二种规定“有关人员在规定的时间上交无法拒收的‘红包’”［7］。由上可知，关于缴入“廉政账户”期限的规定总共有两种形式，一是不限时间（只是规定上缴单位的时限），二是限时一个月。然而这两种缴存方式都存在无法规避的漏洞，使得“廉政账户”政策发挥的效果大打折扣。在第一种情形中，将违规收受的礼金缴入“廉政账户”是没有时间限定的，那么给了受贿官员在事情败露之际，纪委对其展开调查之前将受贿所得往“廉政账户”一塞了事，骗取组织信任的机会。第二种情形中，一旦规定了收受礼金后缴入“廉政账户”的时间期限，那么这对于“廉政账户”政策出台之前和超过所属期限的违规收受礼金，国家公职人员势必有所顾忌而不会向“廉政账户”中缴存上述财物，而“这种状态不利于国家公职人员有效拒收贿赂、抵御陷害并充分保护自己”［8］，同时也不利于减少腐败存量。

3.1.3 关于记名的规则。各地制定的“廉政账户”政策都以“鼓励实名，允许匿名”为基本原则，所以国家公职人员就可以根据自身意愿选择实名或者匿名的方式向指定专用账户缴款。在实际过程中，国家公职人员出于保护自身声誉、害怕事后清算的考虑，往往在向“廉政账户”缴入违规收受的礼金时倾向于选择匿名的方式，而这种方式就可能使得贪污分子互相串通，共用缴款回执，而令纪委监察部门无法掌握其真实的缴款情况。所以匿名不公开的记名方式虽然能让官员放下顾虑，但同样影响了“廉政账户”政策的效果和公正性。可能正是出于这一原因，内蒙古自治区纪委在2013年12月注销“廉政账户”后，建立“实名制上缴违规收受资金专户”。但是如果采用实名制的方式，党员干部往往出于违规收受资金数量的影响，在某些数额巨大的“大老虎”或者“小官巨贪”情况下根本就不敢将受贿金额实名上缴，从而也违背了订立政策时的初衷，这也是内蒙古纪委建立实名制上缴违规收受资金后效果不佳的原因所在。

3.1.4 关于“未能拒收、难以退回”情形的认定。各地“廉政账户”政策文本中都会注明“有关人员在规定时间上交无法拒收的‘红包’”，或者“因各种特殊原因未能拒收、难以退回的礼金礼品”。一般而言，“廉政账户”政策所指的“未能拒收”指的是收受人在没有索取贿赂的主观故意前提下，出于某种正当原因无法当场拒绝请托人的礼金礼品。例如，请托人将礼金放置在收受人的办公室、住宅等处，事后才将礼金放置地点告知收受人的情形；再如请托人通过将礼金转交给收受人的配偶、子女后，事后才将情况告知收受人的情形。“难以退回”指收受人在没有获取贿赂的主观故意前提下，出于某种正当原因收受了请托人的礼金却不便或根本无法退回。例如，请托人在故意隐藏自己的身份后将财务寄送给收受人，然后以匿名短信告知收受人的情形。在上述“未能拒收”和“无法退回”的诸种情形下，设立“廉政账户”可以说是有其合理性的，而这也正是出台这一政策的初衷。但是此处较为关键的是如何认定收受人是否有获取贿赂的主观故意和具体情形下对于 “未能拒收”和“无法退回”的认定。事实上如果需要认定清，需要耗费大量的人力、物力成本，而现实的实际操作往往是采取忽略“未能拒收”和“无法退回”认定工作的简单做法。

3.1.5 关于施行范围的问题。目前而言，“廉政账户”政策并未在全国范围内施行，一般是某省、市、县纪委监察机关在管辖范围内设立该账户。一方面，该情形导致了设有和未设有“廉政账户”的地方对于贪污受贿人员的处置呈现出两种不同结果，从中导致的司法因地域原因而出现不同的裁决的情形将严重损害司法权威，破坏司法的统一性和完整性。另一方面，该情形也会进一步使得处置贪污受贿情况的复杂性增加。如据媒体报道，浙江宁波设立“廉政账户”以来，曾收受过来自其他省市缴存的礼金，那么未设有“廉政账户”的地方纪委一旦查出该官员涉嫌受贿时，其手中的“缴款收据”是否能作为其申请减轻刑责的依据便给司法审判带来了较大的难题。

3.1.6 关于礼金请托人行为的认定和追究。在国家法律规定中，如若请托人所送礼金、礼券等财务明显超出正常礼尚往来的情节，给予国家工作人员以财物，数额巨大的，且以谋取不正当利益为目的的行为，则涉嫌触犯国家《刑法》第389条①《中华人民共和国刑法》第三百八十九条规定：“为谋取不正当利益，给予国家公职人员以财物的，是行贿罪。在经往来中，违反国家规定，给予国家公职人员以财物，数额较大的，或者违反国家规定，给予国家公职人员以各种名义的回扣、手续费的，以行贿论处。”、第390条②《中华人民共和国刑法》第三百九十条规定：“对犯行贿罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;因行贿谋取不正当利益，情节严重的，或者使国家利益遭受重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;情节特别严重的，或者使国家利益遭受特别重大损失的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”关于行贿罪的法律认定，并需要按照《刑法》第390条的明文规定对行贿人进行处罚。可是对比“廉政账户”的政策文本及其实施情况，各地都采取的是直接忽视赠送礼金者行为性质的做法，而从未对请托人给予国家公职人员以财务的行为是否涉嫌行贿罪加以甄别，从而也在事实上放纵了行贿犯罪分子，使得他们在“廉政账户”政策的庇佑下得以逃脱法律的应有处罚。

通过上述对“廉政账户”政策进行细致研究，发现其在文本细节中预留了较多模糊地带，具有简单化、模糊化的特征，以及由于缺乏明确的监督约束机制，使得诸多贪污受贿问题依然能够在“廉政账户”机制中产生和存活，甚至有扩大化和更加隐秘性的倾向。

3.2 政策隐含的人性假定困境

任何一项制度和政策的建构都隐含着有关人性的假定，“廉政账户”政策也是如此。依据“廉政账户”的政策文本和具体措施，可知其对人性的预设是积极、正面和良善的，它预设国家公职人员是拥有责任心、正义感的人，他们在收到请托人赠送的财物时会义正言辞地当面拒收，倘若碰到无法退回和不便退回的情况，将会积极主动地遵照文件规定，将所得礼金、礼品悉数缴入“廉政账户”。归根结底，“廉政账户”依然采用的是人治反腐的路径，其寄希望于通过广大官员自身的清廉意志而非制度对于官员权力的约束来实现政治清明的理想。

可是反观现实情境，“廉政账户”政策在实务运行过程当中，往往沦为腐败分子的“掩体”，他们通常将少部分受贿所得金额存入“廉政账户”，或者在纪委即将对其展开调查前将受贿所得金额往“廉政账户”中一塞了事。例如，安徽省六安市政府原副秘书长魏力生在收受他人贿赂的300余万元及黄金1300克后，为了制造清廉假象，仅仅只是将其中的75万元缴存进“廉政账户”，大部分贿赂款却用来给自己挥霍。总之，性善假定的“廉政账户”政策希望通过官员的自我上缴礼金的形式来完成自我救赎的目的，可是现实情境当中官员的自利性却往往利用 “廉政账户”政策的诸多漏洞获利，致使这一政策的反腐倡廉的功能受到极大弱化，甚至还有助长腐败之风的趋势。其实无论古今中西，关于人性善恶的争论早已成为先贤大家们争论的焦点，与孟子“性善论”不同的是荀子、韩非子等人主张的“人之生也固小人”“夫安利者就之，危害者去之，此人之情也”的“性恶论”，他们往往倾向于将人性预设为有情绪欲望的追逐利益之辈。而在主张“性恶论”的行列当中，18世纪苏格兰政治理论家休谟的“无赖假定”别有洞见，休谟在《人性论》中指出，“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”［9］，所以休谟倾向认为当人们进入政治生活中时，我们就必须假定他们可能成为无赖，并将在政治运作中展现人性恶的那一面：贪婪、欺骗、虚荣、野心、卑鄙、伪善、残忍、凶险等特性。从这个角度看，制度设计者在设计具体制度时其实就是与政治生活中的“无赖”们斗智斗勇的过程，而最终目的则是通过将制度的笼子编织得更为严实和牢靠使公权力的行使者在制度的框架中活动。正因为如此，所以“反腐败制度的设计必须直面人性的恶的假设，必须正视人的劣根性。没有性恶论的假定，反腐败的制度设计效果可能会大打折扣。 ”［10］由此可见，“廉政账户”政策性善的人性假定无法解释和抑制现实情境中某些公职人员的自利行为，从而导致政策本身的功能受到较大弱化。

3.3 政策规定违背国家法律原则

关于国家工作人员所犯受贿罪的情形认定，我国现行《刑法》第385条、388条进行了明确的规定：国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪；国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有，以受贿罪论处。《刑法》第386条①《中华人民共和国刑法》第三百八十六条规定：“对犯受贿罪的，根据受贿所得数额及情节，依照本法第三百八十三条的规定处罚。索贿的从重处罚。”对犯受贿罪的情节给予了明确的处罚规定。并且《刑法》第3条明文规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处罚；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”此条也被概括为罪刑法定原则。而党的纪委设立的“廉政账户”并没有经过国家立法程序上升到法律层面，其对于党员干部凡是接受礼金后及时缴入“廉政账户”的，视为上缴组织，存款回执可作为日后免予追究责任的凭证的规定缺乏法律依据，带有以党的文件政策干扰司法审判之嫌，从而违背罪刑法定原则。

“廉政账户”政策的设立，事实上赋予党员干部或者广大国家公职人员以受贿后自我挽救的特权，他们得以将收受的各类礼金通过上缴“廉政账户”的方式，将行为性质变为“主动拒礼拒贿”，并且获得“不予处分、免予处分或减轻处分”的优待。而对比其他涉嫌触犯刑法的当事人，则缺乏这一自我救济的渠道，从而导致国家司法因身份、地域差别等因素的不公正，违背了《刑法》第4条“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”进而违反了关于法律面前人人平等原则的规定。

3.4 政策规定与党内法规相冲突

2016年1月，新修订的《中国共产党纪律处分条例》第83条、第84条明确规定，收受可能影响公正执行公务或明显超出正常礼尚往来的礼品、礼金、消费卡的，属于违纪情形，需要视情节给予相应的党内纪律处分。而且作为党内规范全体党员廉洁自律工作的重要基础性法规的《中国共产党廉洁自律准则》也要求全体党员做到“坚持重廉拒腐，清白做人，干净做事”。

党的十八届六中全会制定 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订的《中国共产党党内监督条例（试行）》表明中共中央坚定不移地推进全面从严治党和进一步加强党的制度建设的决心。习近平总书记深刻指出：“全面从严治党，必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来。”［11］“廉政账户”政策规定有关党员干部将礼金存入账户的“可作为从轻、减轻或免予处分的情节。”也明显与党内纪律规定和全面从严治党的精神相背离。

4 “廉政账户”政策的实施问题

“廉政账户”政策为国家公职人员在收受到他人财物后，设置了一道触犯国法党纪前的缓冲地带，通过及时上缴的方式实现对当事人的宽容。可是，如国内学者所言，“‘廉政账户’是‘先天不足的怪胎’，由于缺乏关于财产申报制度，难免在一定程度上沦为‘挡箭牌’，可能间接放纵 ‘贪官’，甚至很可能是新生腐败的 ‘温床’。 ”［12］就其实质而言，“廉政账户”政策构造了一个信息黑箱，包括当事人实际上缴的廉政金数目信息、官员收受的贿赂数据信息以及各地廉政账户中的廉政金是由何人上缴的，这些信息都在“廉政账户”的制度设计时被模糊化了，从而造就了信息双向不对称和不对等的信任关系。下文从危害性、实施效果、必要性三个维度对“廉政账户”进行价值分析后，进而主张全面撤销各地尚存的“廉政账户”。

4.1 “廉政账户”的严重危害性

4.1.1 与法治反腐精神相背离。习近平总书记明确指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”［13］在此之后，党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，绝不手软。可以说，依法治国指导下的法治反腐、制度反腐已经成为我国反腐主要思路，作为政策反腐路径的“廉政账户”的设置及其实施，与中央确立的法治反腐思路产生了严重的冲突。

4.1.2 与“零容忍”反腐态度相违背。十八大以来党和政府明确 “老虎、苍蝇一起打”“打早打小”“抓大治大”的反腐方针，逐渐形成了对腐败犯罪行为“零容忍”的高压态势。当前反腐局势的紧迫性和腐败的巨大危害性，决定了我国反腐工作必须长期秉持零容忍态度，坚持有腐必反、有贪必肃，并大力压缩宽容或赦免腐败犯罪的政策空间。由此看来，在中央高度重视党风廉政建设和反腐败工作之际，地方纪委监察部门设置的“廉政账户”，在实际运行中给收受贿赂的官员留有后路，从而为滋生腐败提供了空间，在事实上已经与中央“零容忍”的反腐态度和将反腐败进行到底的精神和要求相背离。

4.1.3 对国家司法实务造成严重干扰。我国的“党政体制”决定着中国共产党在国家政治生活中拥有核心地位并呈现出一元化的特征［14］。由于“廉政账户”政策的发出主体是地方党的纪律检查委员会和政府的监察机关，二者一套人马两块牌子，其发出的《通知》对于司法部门拥有较强的指导性意义。地方中级人民法院和基层人民法院的刑事审判部门查处官员受贿案件时，需要考虑官员将礼金缴入“廉政账户”的情形，现实中往往出现纪委、监察机关在侦查中发现官员受贿款已经存入“廉政账户”便中止调查的情形或者司法机关在审判环节作无罪宣判的情形。廉政账号成为实际的退赃账号，在某些情境中已经沦为腐败分子为己脱罪的有效工具。“廉政账户”的实施与当前《刑法》规范严重冲突，从而降低《刑法》的权威。例如被媒体称之为“中国廉政账户第一案”的辽宁锦州市检察院监所检查处前处长金戈受贿案，金戈在收受行贿人巨额礼金后六个月将其存入当地的“廉政账户”中。事后司法机关认定金戈受贿事实成立，认定其将贿赂款存入“廉政账户”并不影响其受贿罪的成立。但金戈以“主观上没有占有故意，客观上已交到‘廉政账户’”和“市纪委、市监察局规定凡是存入‘廉政账户’的，一律视为拒贿”为由，多次向有关部门申诉并对一审判决不服从而上诉到锦州市中级法院。而全国类似于金戈的案例并不鲜见，比如贵州省黔东南州原副州长洪金洲利用“廉政账户”制造“清官”假象案、广东省乐昌市原市委书记李维员受贿案等。

目前国家法律规定，受贿人员将受贿所得款项上交纪委监察部门并如实交代自己收受贿赂行为的，视为自首。但是自首行为并不能改变受贿的既定事实，而地方纪委规定将 “因各种原因难以拒收和退回”的礼金、礼品等上缴到“廉政账户”就属于拒贿行为。此时国家法律和党的纪委规定产生明显冲突。在司法实务中，相关司法机关遵循法律独立审判时，在现实情境中又不得不考虑当地纪委、监察部门所发布的相关通知，从而对司法实务造成较大干扰。

4.2 “廉政账户”实施效果并不理想

基于上述对于“廉政账户”政策的细致分析，其不能发挥政策制定者实现预期的功能也是情理之中的事情。结合各地“廉政账户”所收缴到的资金数据可以体现。虽然支持“廉政账户”政策的观点认为该政策反腐成本低、收益高，但是我们发现两个特征。一方面，从相关数据来看，各个地方缴入“廉政账户”的款项相对于地方查处的腐败款而言，前者只是冰山一角而已，与官员们真正受贿的资金相差甚远。所以从这个角度而言，“廉政账户”的实施也并没有达到反腐倡廉的效果。另一方面，缴入账户的款项呈现阶段性特征，例如沈阳“慕马案件”曝光以后，当地的“廉政账户”几乎一夜间就进账400万元，而对比平时的零星缴存款而言，这无疑是个巨大的讽刺。“廉政账户”成为官员们在反腐风头紧、高压时刻就往里头缴存款项以表清白和试图蒙混过关的“掩体”。所以“‘廉政账户’并没有如设立者所期望的那样对政治腐败行为产生有力的遏制作用……（它）不过是一个银行户头，它不能帮助人们解决它对付不了的问题。”［15］如果从“廉政账户”违反国家《刑法》《刑事诉讼法》等法律的角度而言，“设立‘廉政账户’者虽然引入经济的考虑，但是并没有把投入和产出，或者说制度成本和实施后果，全面准确地计算出来”［16］。更为关键的是，即使党员干部将收受礼金按照规定缴入“廉政账户”，但依旧利用自身职务上的影响和便利为他人谋取不正当利益，在这一情形下，“廉政账户”并不能防止以权谋私等不正之风的发生。所以从上述分析可以看出“廉政账户”并未取得预期效果，同时也不能有效地降低反腐的成本，更不能遏制当前腐败泛滥的风气。

4.3 “廉政账户”政策的非必要性

“廉政账户”政策所要解决的问题是广大党员干部和国家公职人员收受礼金后如何处置的问题，而有关礼金收受的处置问题完全可以在现行国家法律、法规的框架体系内予以解决。而且国家法律制度、党内法规已给予贪腐分子较多坦白从宽、自首立功的 “自我挽救”机会，所以“廉政账户”的设置完全没有必要。

4.3.1 关于在非公务活动中收受礼金的处理办法。现行国家法律体系的一般规定如下：如若国家公职人员在收受请托人的礼金时，其主观上不具有受贿的故意，且没有权力寻租的情形，并及时退还或者上交的，则适用于“两高”发布的《意见》的第9条即不认为是受贿［17］；如若其主观上具有受贿的故意并且符合受贿罪其他要件，则依据《刑法》规定按受贿罪论处；如若国家公职人员所收礼金属于个人礼尚往来的情形，其中不涉及权力寻租且不违情理，那么该礼金则属于私人生活部分，国家法律也无干涉的必要。上述适用情况表明，判定国家公职人员主观上是否具有受贿的故意则显得十分重要，不过这属于司法侦查领域的专业问题，此处不予讨论。

4.3.2 关于在公务活动中收受礼金的处理办法。国家现行法规、规章中包括《国家行政机关及其工作人员礼品登记的规定》《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》《关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》等政策对于国家公职人员在公务活动当中收受礼金问题已作出了相关规定：如果所收受的礼金属于礼尚往来的正常馈赠情形时，礼金收受人需要在限定期限内将礼金予以上缴；逾期不予上交且涉案数额较大的情形，则依据《刑法》第394条规定以贪污罪论处。如果所收受的礼金属于贿款且礼金收受人具有受贿的故意时，依据《刑法》以受贿罪论处；如礼金收受者主观上无受贿的故意，且在合理期限内退交礼金，则同样适用前文《意见》第9条规定，不认为是受贿。

4.3.3 司法实践中现行法律已赋予腐败受贿人员以宽宥的机会。我国《刑法》第67条、第68条分别对于犯罪嫌疑人（包括涉嫌腐败受贿的情节）主动自首和立功两种情形给予了从轻、减轻甚至免除处罚的规定。《刑法》第78条对犯罪分子（包括腐败分子）在服刑期间认真遵守监狱规则、接受教育改造并确有悔改表现的可以拥有减刑和假释的机会。《刑法》第87条有关刑事追述时效的规定，给予超过国家追诉期的且没有再次腐败犯罪的公职人员，以不立案追究的机会。宽严相济的刑事政策给予腐败分子较多宽宥机会，如此看来“廉政账户”政策设置缺乏一定的必要性。

4.3.4 党内法规已给予党员干部违纪后改过自新的机会。2015年10月新修订的《中国共产党纪律处分条例》第16条坚持惩前毖后，治病救人的原则，规定了以下5项情形可以从轻或者减轻处分，包括党员干部主动交代自己应当受到党纪处分问题的；检举他人应当受到党纪处分或者犯罪事实的，经查证属实的；主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的；主动上交违纪所得或者有其他立功表现的。党对违纪的党员干部实行惩戒与教育相结合，宽严相济的纪律处分的做法，事实上同样已经对党员干部的违纪行为留有许多宽恕机会。

5 结语

作为一项由地方纪委监察部门创设的特殊反腐机制，“廉政账户”从设立以来已历时17年之久。本文通过全面考察这一政策文本和实施情况，发现 “廉政账户”政策不但不能从源头上遏制腐败，在一定情况下反而会使得腐败愈益隐秘化，从而增加了反腐败工作的难度。由此看来，撤销于法无据、于纪不合的“廉政账户”是必然之举，能够彰显地方各级党和政府对腐败现象的零容忍态度。当前，我国的反腐工作路径正逐步从“政策反腐”向“制度反腐”转变，需要做好党内法规与国家法律之间的衔接与转换，遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，清理类似“廉政账户”政策这种本身规则模糊、构造混乱并且与法律相冲突的政策规定，着重建立健全“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”的反腐制度体系。当前反腐败工作重点应做好以下工作：一是严格践行中央八项规定，坚持高压反腐态势，严肃惩治党员干部尤其是党员领导干部的违法犯罪行为；二是加强反腐倡廉制度建设，落实领导干部个人有关事项报告的规定，逐步探索官员财产申报制度；三是各级纪检监察机关、检查机关、审计机关等部门形成反腐合力，构建多部门共同反腐格局；四是进一步深化简政放权、政务公开改革，推进财务预决算的公开透明化；五是严明纪律确保政令畅通，加强对中央重大决策部署落实情况的督查工作。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.023

D630.3

A

1004-0544（2017）07-0122-08

任恒（1991-），男，江西抚州人，吉林大学行政学院博士生。