社会力量参与社区矫正的路径探索
——以浙江省“关心桥驿站”共建试点为视角

吴玉芳（浙江省龙泉市司法局）

社会力量参与社区矫正的路径探索
——以浙江省“关心桥驿站”共建试点为视角

吴玉芳（浙江省龙泉市司法局）

《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》），指出要充分认识社会力量参与社区矫正工作的重要性，进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正①司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（2014年11月14日 司发〔2014〕14号），载于司法部网站：http://www.moj.gov.cn/index/content/2014-11/16/content_6352601.htm?node=7337，访问时间：2016年9月1日。。《意见》首次明确了鼓励引导社会力量参与社区矫正工作的主要途径，即“鼓励引导社会组织参与社区矫正工作，发挥基层群众性自治组织的作用，鼓励企事业单位参与社区矫正工作，切实加强社区矫正志愿者队伍建设以及进一步加强矫正小组建设。”面对社区服刑人员同比增长的趋势，需组织大量社会力量参与社区矫正，不断开辟参与渠道和方式，创造可复制、可推广的经验。

为更好地发挥社会组织参与社会治理的作用，加强社会组织承接能力建设，浙江省先后出台《浙江省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》《浙江省人民政府办公厅关于推进政府职能向社会组织转移的意见》《浙江省政府购买服务预算管理办法》及各级财政部门制定的《政府向社会力量购买服务指导目录》等予以政策支持与保障。社会力量参与社区矫正，属于政府购买服务项目中的政府履职所需辅助性服务类别，财政部门购买服务指导目录中均有明确列项。

一、建设“关心桥驿站”的动因

（一）“关心桥驿站”性质

2014年11月，司法部等六部门联合出台基层司法行政机关共同创建的社区矫正专业性社会组织，主要通过基金会派驻专职社工或者组织青年志愿者、专家志愿者、爱心企事业单位、爱心人士参与支持等方式，由各县（市、区）司法局负责指导，开展青少年社区服刑人员帮教帮扶工作②《关于建设“关心桥驿站”深化青少年社区服刑人员帮教帮扶工作的通知》（浙司办［2015］42号）。。

（二）青少年社区服刑人员的定位

“关心桥驿站”是针对青少年社区服刑人员开展帮教帮扶工作，但如何定位青少年社区服刑人员目前没有明确规定。我国相关法律文件将未成年人的年龄限定在18周岁以下，但对青少年年龄的界限没有规定，特别是青年年龄上限的界定浮动较大。当前在各个领域，根据不同需要、目的和研究的侧重点，青年年龄界限的标准也有所不同。联合国以15～24岁的人为青年；世界卫生组织以14～44岁的人为青年；联合国教科文组织以14～34岁的人为青年；我国国家统计局以15～34岁的人为青年；共青团以14～28岁的人为青年；青年联合会以18～40岁的人为青年。

笔者认为，青少年社区服刑人员年龄界限可以参考上海市的相关规定：2002年4月8日，上海市召开社区青少年教育管理工作专题会议，将社区服刑青少年界定为16～25周岁③肖建国、林志强：《社区青少年法律概念的界定及意义》，《青少年犯罪问题》，2006年第3期。。但这一年龄界定仅限于人口较多且集中的发达城市，对于欠发达或人口分散的县（市、区）甚至是市一级城市都不能同一而定，应根据当地社区服刑人员年龄构成情况合适地调整青少年社区服刑人员的筛选界定，起步阶段讲求“以供定需”原则。

（三）“关心桥驿站”共建背景

1.青少年社区服刑人员数量所占比重大且趋于增加。不论青少年年龄界定的上限是到25周岁、35周岁亦或者45周岁，18～45周岁的社区服刑人员是社区服刑人员的重要构成。

图1

截至2016年7月，全省在册社区服刑人员39544名，18周岁以下未成年299人，占0.8%；18～45周岁26077人，占65.9%；这两部分年龄构成所占比例超过总数的2/3（见图1）。

图2

截至2016年7月，丽水市在册社区服刑人员2477名，18周岁以下未成年23人，占0.9%；18～45周岁1621人，占65.44%；这两部分年龄构成所占比例接近总数的2/3（见图2）。

2.当前社区矫正模式不适合青少年社区服刑人员。当前的矫正项目集中在公益劳动、思想教育、法治教育、就业指导等方面，多数项目缺乏针对性，显得程式化、虚设化、形式化，适合青少年生理、心理特点的矫正项目严重匮乏。不分类别统一管理的模式对青少年社区服刑人员所起的矫正作用很有限。

《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第三十三条中规定，“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(一)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；(三)流转的期限不得超过承包期的剩余期限；(四)受让方须有农业经营能力；(五)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。这一条款的第五条原则也就在法律上明确了农村土地流转中集体成员享有优先权。那么，法律为何界定农村土地流转的优先权呢？这一法律原则究竟是历史传统的延续，还是新的历史条件下的制度创新呢？

3.青少年社区服刑人员重新犯罪风险高。保障青少年社区服刑人员正常回归社会既是弥补家庭监护的缺失，也是在弥补国家在青少年保护机制方面的不足。当前司法所人员少，任务繁重，不能较好地针对青少年社区服刑人员开展帮教帮扶工作。大多数青少年社区服刑人员依靠家庭的力量帮助其融入正常的社会生活，一旦家庭无力，青少年社区服刑人员的重新犯罪可能性增加。

二、“关心桥驿站”共建的积极效果

2015年7月8日，在杭州市余杭区启动第一轮“关心桥驿站”建设试点工作，包括杭州市拱墅区、宁波市江东区、桐乡市、德清县、浦江县。2016年7月15日，在海宁市启动第二轮“关心桥驿站”建设试点工作，包括宁波市北仑区、温州市苍南县、金华市开发区、舟山市定海区、台州市玉环县。至此，“关心桥驿站”达12家，积极开展覆盖12个县（市、区）的青少年社区服刑人员帮教帮扶工作。

“关心桥驿站”共建活动的试点，是浙江省社会力量参与社区矫正的一个缩影，是在我国社区矫正法尚未出台、社区矫正保障机制尚不健全条件下的积极探索，具有积极的导向和示范作用。

（一）专业保障，个性化个案服务

目前社区矫正项目以“两个八小时”为主，大部分司法所以法律知识集中学习、社区公益劳动为主，内容、形式较为单一，青少年社区服刑人员参与积极性不高、教育实效性不强。“关心桥驿站”通过派驻专职社工，运用社会工作的理念和方法，注重个性矫正，“量体裁衣”实施个案服务；通过补充专家志愿者等多元化社会力量，丰富帮教内容载体，解决教育服务形式的单一，最大程度上预防和减少青少年社区服刑人员重新违法犯罪，科学、有效地教育、帮扶青少年社区服刑人员，促进青少年社区服刑人员更好地参与社会的政治经济活动。

（二）身份保障，去标签化互助服务

“关心桥驿站” 更倾向于以一种平等主体的身份帮助青少年社区服刑人员，更尊重、体谅青少年社区服刑人员的感受，工作方式也是互动式、说服式、接纳式、建议性的，而非强制性的，强调感化、疏导，使青少年社区服刑人员更易接受和认可，减少青少年社区服刑人员潜在的抵触和戒备心理。“关心桥驿站”作为第三方进行社会调查所获得的社会调查报告具有较强的中立性和专业性，所建立的青少年社区服刑人员信息档案能更加全面详尽。

（三）资源保障，职业化分流服务

社区矫正兼具惩戒和帮教双重功效，司法行政机关独立完成，不利于身份转换及矫正效果。“关心桥驿站”有效整合了社会资源，由其统一安排，实现了社区矫正工作中的刑罚执行与社会参与功能的适度分离，提高了青少年社区服刑人员权益保护和犯罪预防的专业水平，并且推动完善了政府机关衔接配合以及与政府部门、爱心企事业单位等跨部门间合作机制，推动建立社会力量参与青少年社区服刑人员社区矫正的长效机制。

（四）空间保障，年轻化保护服务

目前司法所任务重、工作环境有限，社区矫正工作的开展往往在同一间办公室中进行，未对青少年社区服刑人员进行区分对待。但社区服刑人员成分复杂，相互间在集中教育、公益劳动等活动中不可避免会相识，容易诱发交叉感染，对青少年社区服刑人员的矫正效果容易起到反作用。“关心桥驿站”作为青少年社区服刑人员帮教帮扶专门机构，能有效隔离其与累犯、惯犯及暴力性犯罪等社区服刑人员接触，防止交叉感染。此外，在“关心桥驿站”而非司法所接受社区矫正，对青少年社区服刑人员的身份能起到较好的保护，有利于其更好地回归社会。

三、“关心桥驿站”县（市、区）全覆盖共建的思考和建议

截至2016年7月，浙江省有11个市司法局，90个县（市、区）司法局，“关心桥驿站”的建设已覆盖12个县（市、区）。笔者认为要想在2018年底前实现全省每个县（市、区）有1至2个运行规范的“关心桥驿站”的建设目标，必须要从可操作性、效能性及可复制性几方面加以完善，特别是经济欠发达地区和市内各县（市、区）及县（市、区）内各乡镇分布散、距离远的地区更要因地设站。笔者以浙江省丽水市龙泉市为例，对“关心桥驿站”县（市、区）全覆盖共建作如下思考和建议。

（一）“关心桥驿站”经营场所选址

龙泉市辖4个街道，8个镇，7个乡， 444个行政村，面积3059平方公里，各乡镇分布较为分散。如果单一的在城区建设“关心桥驿站”，19个乡、镇、街道的青少年社区服刑人员集中“关心桥驿站”统一管理不具可操作性，致因有：（1）屏南镇、宝溪乡等交通不便且车程长达一个半小时的乡镇，青少年社区服刑人员参与活动不便利；（2）路程耗时过长，致使“关心桥驿站”专职社工常态化走访调查落实性不高；（3）车旅费开销大，每年5万元的经费不足以支持活动开展。

对于欠发达县（市、区）“关心桥驿站”场所的选址，笔者认为选址县城区域建站，中心乡镇设分站，建立移动式“关心桥驿站”更为合适。“关心桥驿站”融合村（居）工作站，对于常态化的情况了解、走访等工作可由村（居）工作站协作完成。学习等集中教育可在分站开展，“关心桥驿站”定期组织人员授课，优化了中心乡镇的辐射里程。此外，场所的选址可更多考虑现有的社会服务机构，这些服务机构并非只为青少年社区服刑人员提供服务，其提供的是服务产品，面向所有需要帮助的群体提供服务，其中包括青少年社区服刑人员这一特定的群体，有利于社会服务资源的有效利用。

（二）“关心桥驿站”服务对象选择

图3

笔者选取了2016年8月份丽水市的龙泉市、遂昌县、云和县、松阳县、庆元县的社区服刑人员年龄构成情况做数据说明（见图3）。从图3可以看出，五个县（市）18～45周岁社区服刑人员所占比重最大，未满18周岁的社区服刑人员所占比重甚少。

“关心桥驿站”是针对青少年社区服刑人员的帮扶帮教机构，这就涉及到青少年社区服刑人员范围的界定。笔者通过查阅资料认为将青少年界定为16～25周岁较为准确，但笔者认为“关心桥驿站”在帮教帮扶对象的选择上不能刻板界定年龄，而应讲求“以供定需”，即：以“关心桥驿站”专业社工、专业人员的人数存量来确定青少年社区服刑人员数量。此外，应结合犯罪致因、行为表现、家庭情况等情况进而全面筛选，力求矫正一人，回归一人。

（三）“关心桥驿站”机构职责扩大

青少年社区服刑人员区别于其他社区服刑人员，更注重的是家庭习惯教育和学习技能培训。青少年社区服刑人员回归社会最为重要的是有一技之长，教育是最为便捷的重新回归社会的渠道和方式。

笔者认为，“关心桥驿站”除了专职社工的社会工作方法运用，还应强化文化教育，为青少年社区服刑人员提供知识、技能等教育，将文化学习纳入青少年社区服刑人员服刑计划。笔者建议，对条件允许的县（市），“关心桥驿站”可开办自己的培训中心，设置配套的学习套餐；也可与当地的职业学校、党校等院校合作，促进资源整合。

（四）专门设立青少年社区矫正科室

“关心桥驿站”由浙江关心桥教育公益基金会负责发动爱心企事业单位和爱心人士出资建设，派驻专职社工，承担场所活动经费的保障。

笔者认为，为更好地承担“关心桥驿站”场所选址、日常管理等工作，指导“关心桥驿站”专职社工和社会志愿者开展青少年社区服刑人员帮教帮扶工作，各县（市、区）应该设立专门负责青少年社区服刑人员社区矫正的科室，配备熟悉青少年特点的社区矫正工作人员，强化新时期大众传媒的运用，实现常态参与青少年社区服刑人员社区矫正的保障机制。

四、社会力量参与社区矫正路径的多元化

社区矫正工作是一项综合性的社会系统工程，其非监禁刑罚性质，决定了社区矫正工作既应具有社区矫正机构的执法性和专门性特点，也应具有社会力量参与社区矫正工作的专业性与广泛性特点。此外，当前基层司法所普遍存在工作力量不足和基层保障薄弱等问题，社会力量参与社区矫正很大程度上弥补了司法所工作力量的不足。

（一）强化政府部门的参与

社区矫正工作除了与法院、检察院、公安、监狱等建立衔接机制外，还需要发挥民政、人力和社会保障、教育、市场监管、工会、妇联等诸多部门的职能作用④刘强、武玉红：《中英社会力量参与社区矫正的比较研究》，《中国司法》，2016年第2期。。笔者于2015年1月对湖州市进行了社会力量参与社区矫正工作的考察，认为其两种模式参与社区矫正效果较好，值得推广。（1）吴兴区的“巾帼助矫”，即：以妇联组织为核心，将女性社区服刑人员帮教帮扶工作纳入常规的妇联活动中；（2）长兴县的“511”帮教机制，即：以政法干警为资源，整合政法委、县法院、县检察院、县公安局、县司法局人力资源，以专业力量业余参与的形式，对社区服刑人员开展结对帮教活动。

（二）鼓励学校等教学机构的参与

社区矫正每月不低于八小时的学习教育，当前大部分的司法所都是在会议室进行法律知识的培训，培训形式单一、内容局限。鼓励学校等教育机构参与社区矫正，利用学校的教学场所、各学科专业教师、授课设备等，能很好地帮助解决社区服刑人员教育学习问题。同时，与职业学校联系，开设一些就业技能培训，帮助其更好地回归社会。在社区服刑人员帮教上，要有计划、分层次、多形式地开展知识与技能培训，更好地为社区服刑人员再社会化做文化准备。

（三）企业、公益性社会组织的参与

生活缺乏保障往往是引发社区服刑人员再犯罪的主要因素，因而解决社区服刑人员就业需求成为帮困扶助的首需。爱心企业通过提供公益就业岗位参与社区矫正，既展现社会文化对特殊人群的接受，又帮助社区服刑人员更好地融入社会。例如，龙泉市电商创业基地就是龙泉市未成年观护基地。此外，应培育更多类似于“关心桥驿站”的公益性社会组织参与社区矫正，更有针对性地帮扶如女性社区服刑人员等特殊人群，深层次做好社区矫正工作。

（责任编辑：张文静）