印度主导的南亚次区域合作缺了一角

吴兆礼

2017年4月，不丹政府宣布暂不参加印度莫迪政府大力推进的“孟（加拉国）不（丹）印（度）尼（泊尔）次区域合作”（BBIN）框架下的“机动车辆（通行）协议”，致使这一互联互通机制四角缺了一角，“BBIN”有变成“BIN”的危险。面对挫折，尽管印度政府信誓旦旦宣称将坚持不懈推进南亚次区域合作，但难以掩盖其雄心勃勃的区域合作战略面临的尴尬。

从“增长四角”到“孟不印尼”

“孟不印尼次区域合作”是成立于1985年的“南亚区域合作联盟”（SAARC，简称“南盟”）框架外的一个合作机制，前身是孟加拉国在1997年发起的“南亚增长四角”，旨在用基建、标准等领域的合作，把南亚四国更紧密联系起来。当时四国组建这一合作机制的动力在于南盟合作受印度与巴基斯坦对抗及成员国发展差异过大等原因影响而进展不顺，有关国家希望另辟蹊径。

不丹乡间景色。

南亚地区联通水平较为落后，区域经济一体化程度低，次区域合作的基础条件并不理想。南亚地区1985年建立了南盟，于1995年签署了《南亚优惠贸易协定》，并于2004年发展成《南亚自由贸易协定》。截至2015年，南亚地区仍因联通水平落后，地区内贸易只占地区总贸易的5%左右，远低于东盟的25%。内部落后的互联互通水平以及严重的非关税壁垒，使南亚地区内贸成本相当于其内贸总额的2.5倍。

“南亚增长四角”倡议以具体合作项目为导向而不是追求次区域市场一体化。亚洲开发银行于2001年设立“南亚次区域经济合作”项目，专门融资支持“南亚增长四角”，并于2005年将交通、贸易便利化和能源领域的合作确定为优先资助领域。然而“增长四角”的进展并不顺利，有关倡议更多停留在概念阶段。究其原因，是次区域内成员具有显著的异质性，缺乏政府与私人投资，以及部分成员国对参与“增长四角”缺乏国内共识。不丹与尼泊尔之间的难民问题，印度与孟加拉国间的签证问题，孟加拉国在货物运输保险政策与其他三国间的异议，以及次区域内的毒品贩运、非法移民和武器走私等非传统安全问题，也影响着框架内合作。

曼莫汉·辛格领导的团结进步联盟执政后期，印度开始积极审视与邻国的次区域合作，2013年4月接过“增长四角”指挥棒。在印方主导下，印度、孟加拉国、不丹三国决定成立“水资源管理、电力与水电”和“联通、交通”两个联合工作组。随后，印度将尼泊尔拉入联合工作组，“增长四角”变身“孟不印尼”次区域合作。

2014年5月，印度人民党的莫迪赢得大选上台执政，这位新总理对南亚区域合作给予高度重视，但由于印巴全面对话进程停滞不前，他不得不退而求其次，采取以次区域合作带动区域合作渐进前行的策略。在2014年11月举行南盟加德满都第18届峰会上，莫迪明确表示，不管是通过南盟框架内合作还是框架外合作，南亚的地区一体化进程必须向前迈进。

印度信心满满但事难遂愿

受世界范围内区域与次区域合作深入发展大势的影响，尤其是在中国“一带一路”倡议全面铺展的刺激下，莫迪政府加紧布局南亚次区域合作，希望借“孟不印尼”合作打入“强心剂”。2015年6月，“孟不印尼”合作框架内的“机动车辆通行协议”在不丹首都廷布签署。这意味着，加速“孟不印尼”框架内的铁路联通和航空联通，以推动次区域贸易便利化深入发展，开始进入成员国视野。协议迅速得到印、孟、尼三国批准，试运行货车也从印度加爾各答和孟加拉国达卡先后开出。然而，不丹在最后关头却对协议说了“不”。2016年6月，不丹议会（下院）国民议会以微弱优势通过“机动车辆通行协议”。同年11月，不丹议会（上院）国家委员会以13票反对、2票赞成和5票弃权否决了该协议，原因是有议员担心次区域内的货物与人员自由流动对不丹的生态环境造成破坏。2017年4月，不丹政府宣布，在国内关切没有得到解决前不能批准相关协议。

不丹的决定尽管并不是永久性退出“机动车辆通行协议”，但对“孟不印尼”次区域合作进程的负面影响却是显而易见的。印度投入大量外交资源推进该计划，却面临不得不重新修订的尴尬，比如，从不丹城市楚卡宗的彭措林出发连接达卡和加尔各答的路线就需要调整，重新进行相关谈判至少需耗时半年，修订后的协议还需再次提交印、孟、尼三国议会批准。

问题也不仅是程序上的。尼泊尔和孟加拉国的经济态势并不稳定，尤其是基础设施落后，加之信息技术和土木工程领域专业人才匮乏，按期实现协议目标有很大难度。印度分别与孟加拉国和尼泊尔签有双边的“机动车辆通行协议”，但其执行过程中暴露出很多实际问题，在三国或四国间实施这样的协议面临更多挑战。

尽管“机动车辆通行协议”能降低参与方的贸易成本并促进贸易发展，但非正式贸易的既得利益方将通过多种途径抵制政府间的贸易便利化举措。据估计，南盟框架内的年贸易额约为280亿美元，非正式贸易额250亿美元。得益于非正式贸易的透明度缺失和整个贸易链条的效率低下，南亚各国既得利益集团对贸易便利化措施并不真心欢迎，不会真心实意地投入其中。

印度将不会执意推进

印度从战略高度积极推进南亚次区域合作，通过渐进方式分阶段实现南盟一体化目标，构建以印度为主导的南亚区域经济合作框架，服务于“邻国第一”政策以重塑地区影响力，平衡国内地区发展与资源配置的失衡，改善与欠发展的东北地区互联互通并促进东北地区安全与稳定，孤立巴基斯坦并应对中国在南亚影响力上升，通过次区域合作打通跨区域合作瓶颈并实现与其他区域合作倡议或机制的选择性对接。

不丹搁置“机动车辆通行协议”无疑是泼向莫迪政府雄心勃勃的次区域合作计划的一盆冷水。但印度主导次区域合作进程的意愿强烈，为实现前述目标，其有关举措不会轻易言退，今后将集中从以下几方面入手推进有关设想。首先是向不丹施压，争取其批准“机动车辆通行协议”，同时积极准备没有不丹参与的方案。目前看，印度将不丹的退出只看成“暂时决定”而非“永久安排”。

其次，将“机动车辆通行协议”合作向南引至斯里兰卡和马尔代夫。2015年9月印向斯传达了希望其加入的意愿，随后决定建设与斯联通的跨海大桥和隧道。印度将致力于次区域合作的新路径以联通其南部两个邻国，即形成“印度+斯里兰卡+马尔代夫”的三方合作，甚至退而求其次，通过两个双边的联通建设，即“印度+斯里兰卡”与“印度+马尔代夫”，最终形成三方合作。

再就是将孟加拉国和不丹定为“东进政策”的新起点，强化与东盟的联通。印计划与缅甸和泰国签署公路运输合作协议，形成印缅泰次区域合作。通过孟加拉湾倡议提高东部尼科巴—安达曼群岛的战略地位，利用湄公河—印度经济走廊建设打通印度到太平洋的通道。此外，通过伊朗与美国的“新丝绸之路计划”形成有效对接，继而形成与中亚地区的连通。

中长期，印度致力于利用亚洲开发银行主导的“南亚走廊”计划推动投资方更多参与“孟不印尼”合作。亚行的“南亚走廊”拟议建设10个“区域路网”，其中有7个位于“孟不印尼”次区域范围内。印度仍寄希望于引入世界银行和日本的资金以推进有关建设，并且不排除向中国主导的亚洲基础设施投资银行提出融资要求。

（作者为中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员）