村民自治问题及对策

郭海明

摘要：村民自治作为一项基层群众自治制度，是我国基层民主建设的重要组成部分。当前，中国新农村建设高歌猛进，农村面貌发生了翻天覆地的变化，同时，村民自治的运行也遭遇新困境。对此，本文以S省内的旧村改造为例，说明我国村民自治运行困境及成因，主张新农村建设形势下，村民自治的良性运行需要立法、行政、司法的多方保障。

关键词：村民自治；立法；行政；司法保障

中图分类号：D921.8文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0178-02

“旧村改造是指在集体土地上进行农民住宅及其他文化、体育和生活设施建设”，旧村改造的法律性质属于村庄建设，是中国新农村建设中的重要环节。以S省为例，《S省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确“支持城郊农村加快旧村改造，集约利用土地。”由于政府在政策上大力引导和支持，农村的旧村改造势头迅猛，成就显著。但旧村改造涉及房地产开发，如果监管不力，其间的利益易遭到不法窃取。据S省政府网站公示，2005年J市涉及违法旧村改造的村居109个、130处工程项目，建筑总面积达616.44万平方米。笔者认为违法旧村改造之所以如此猖獗，主要是因为它属于村民自治事项，因为村民自治制度并不完善，民主决策、民主监督环节存在一定缺陷，新农村建设形势下，村民自治运行陷入困境。

一、村民自治运行困境的主要表现

村民自治填补了人民公社退出乡村后留下的权力真空，对我国农民民主意识的培育、对村民权利意识的觉醒起到了重要作用。但新农村建设形势下，经济活动频繁、利益冲突显著、自治机制不够完善，村民自治问题丛生：1.村委会动员村民“先拆后建”，缺乏合理规划、盲目拆迁，长期无法建设楼房安置村民，村民居无定所。2.村委会打着“旧村改造”的旗号，充当房地产商的合作伙伴，出卖或者变相出卖集体土地所有权或使用权，侵犯了村民自治权。3.拆迁补偿安置款发放、回迁安置房建设进度、安置区公建配套建设进度等内容村民无法及时获悉，村委会甚至故意隐瞒。4.某些乡镇政府为完成指标，硬性推进旧村改造，使村委会在这一事情中“行政化”，村民自治的事务具有了行政权力的色彩。

二、村民自治机制及运行困境成因分析

当前村民自治运行之所以出现问题，笔者认为有以下几个方面的原因：

（一）民主选举方面

首先，很多农村地区的村干部在当地经营企业，具备一定的经济实力。这样有利有弊，益处是村委敢于作为、积极建设，弊端在于，商人逐利，他们竞选上任的出发点往往在于能不能从中获利，而不是公共利益，结果村民整体生活生产状况没有得到改善。其次，村民容易被眼前利益诱惑，再加上权利意识不强，通过贿选当上村干部的情况比较多。最后，《村民委员会组织法》的不明确，导致乡镇干预村民自治选举的现象时有发生，据“百村观察”调查显示，还有1.20%村庄的村委会换届方式为乡镇任命，且7.29%的村莊其村民代表是由村干部指定产生的。

（二）民主决策方面

村民会议是民主决策的权力机关，但实践中村民会议召开难度大，召开频率较低。再者，村民会议的召集权在村民委员会，当村民委员会与村民利益冲突时，村民会议便更难以召集，村民自治主体常常缺位。《村民委员会组织法》第二十四条规定涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理，实践中村委会常常大权独揽，擅做主张。

（三）民主监督方面

村务公开是村民监督村民委员会工作的重要途径，《村民委员会》组织法第三十二条规定村务监督机构的设立，但由于缺乏相应的责任追究制度，实施效果欠佳。现实中经常发生村务不公开、假公开、不按法律规定公开甚至无法公开。村务不公开，村民就无法对村委会的管理工作及时评价和监督，这种环境下违法违纪现象多发。

（四）基层政权与村民自治关系方面

关于村民委员会同基层政权的相互关系，《村民委员会组织法》第五条对村委会和基层政权相互关系作出了原则规定，赋予了基层政权对村民委员会一定的“指导职责”，同时限制基层政权不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但“指导、支持和帮助”是具有较大弹性，指导得过度或不足，都无法保障村民的自治权利。

三、村民自治完善对策

笔者认为，自治与他治相结合，有制约才能充分发挥民主的优势；自治必须是法治下的自治，司法介入才能充分保障民主权利。具体而言，村民自治的完善，可以从以下三个方面着手。

（一）完善法律

首先，笔者认为，村民自治可以效仿公司法有关理论，设置监事会取代村务监督机构，发挥更全面的监督职能，同时赋予监事会以村民（代表）会议的召集权，而笔者认为应引入先占制度以完善我国立法体系。本文此节从主体范围和客体范围两方面提出立法建议，以期减少无主物权属纠纷，建立完善的权利归属制度。

（一）先占的主体范围

我国现行立法中对无主物的所有权主体范围仅限定于国家或者集体所有，不可避免地会出现公权力与私权利的冲突，如果把所有的无主物都认定为归国家或集体所有，会带来很多荒唐的结果，也会出现政府与民争利的情况，导致纠纷不断，不利于社会经济秩序的稳定。笔者认为应当将无主物的主体范围扩大至自然人，社会公共团体等一般民事主体，允许无主物的发现者或拾得人取得物的所有权。

（二）先占的客体范围

如前所述，我国否认一般民事主体依先占取得不动产所有权，因而本文在此讨论的客体范围仅限于动产。先占的客体范围除了纯粹无主物和抛弃物等典型无主物外，笔者认为还应当涵盖一种特殊情形，即遗失物转化为无主物的情形。理论上先占制度与遗失物拾得制度具有明显差异，先占客体为无主物，遗失物客体为有主物。但现实生活中存在着通过遗失物无主寻找程序无果时，遗失物应如何处理的情形。如果法律强行规定归国家所有则有失公平，因此笔者认为有必要规定遗失物转化为无主物的特殊情形，在遗失物寻找程序之后的一定时间内仍寻找未果，可推定为无主物，拾得人依先占取得所有权。

六、结语

我国社会实践中由无主物而产生的利益需求日益凸显，权属纠纷也层出不穷，建立完善的权利归属制度具有现实的紧迫性和必要性。在我国引进先占制度，承认并保护先占者的权利具有重大的理论价值和现实价值。先占制度的构建有助于完善我国民法体系，解决司法实践难题，同时对于颠覆现有的“国有兜底”的所有权制度，限制公权力，尊重私权利，维护社会公平具有重大意义。在本文中，笔者虽然对无主物及相关内容作了较为全面的研究，但由于资料，理论功底有限，对有些问题的研究深度不够，例如对于无主物认定标准的研究内容不全面，先占制度条文设计方面逻辑性不强，深度不够，笔者在以后的研究中会继续努力改进。

[注释]

①俸奎.乌木案二审省高院昨日宣判，驳回上诉维持原裁定[N].成都日报，2013-6-16.endprint