京津冀一体化下北京节水农业建设的问题与对策研究

魏巍

摘 要：京津冀一体化下北京节水农业建设存在着相邻地区的生态环境和水资源破坏问题，反映出地方政府管理出现了漏洞。解决对策是建立一种新型的协调机制来处理相接地区的问题。但是建设协同发展的节水农业规划还未列入工作议程，在抓节水农业这个至关重要的环节上，改革仍然处在单兵独进作战的阶段。因此，需要做好三地协同的节水农业发展规划，建立政府协调工作机制，借鉴既往规划工作经验，做好三地建设节水农业规划的先期调研工作。

关键词：京津冀；节水农业问题；协同发展规划

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）24-0019-02

中共中央审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），拉开了京津冀一体化发展的序幕，北京节水农业建设获得前所未有的发展良机。在这一大的发展背景下深入考虑，还有很多问题亟待解决。否则，错过良机也不能实现有效发展。京津冀一体化下发展北京节水农业的主要问题与分析叙述如下：

一、相邻地区的生态环境和水资源破坏问题分析与对策

第一，水资源破坏问题。京津冀山脉相连水系相通，只有建设大生态保护圈才能实现资源共建共享。但是，在京津冀相邻地区，生态环境破坏严重。例如，北京市平谷区、天津市蓟县、河北省三河市、河北省承德市兴隆县交界的河流域存在“三不管”现象。森林资源乱采乱伐、矿产资源盗挖盗采现象严重，废弃矿山和被破坏的山体得不到修复，上下游水资源得不到有效的保护利用，交界地区形成了管理真空地带，让唯利是图的破坏者钻了空子。

第二，问题分析。这一现象反映出相邻地区出现了管理真空和漏洞，我们应协调好地方行政机关之间的“府际关系”。《规划纲要》是处理府际关系的成功典范，但还只是宏观性指导文件，落实到实际行动还待时日。进一步细分，这种府际关系分为权力关系、财政关系和公共行政关系。地方政府要在这三种关系上分清各自的职责，或者说划清利益职责，这是政府部门合作的基础。

第三，对策建议。针对相邻地区既所谓“真空地带”的生态环境及水资源保护问题。在发生矛盾或需要合作时，政府部门之间要建立一种新型的协调机制来解决衔接问题。这种协调机制是通过签订具有约束力的双边或多边行政协议来实现的，具有法律效力。这就形成了政府之间的有效合作，形成了新型的府际关系。

针对相邻地区的生态环境和水资源破坏问题，平谷区、蓟县、三河市、兴隆县三地政府部门就签订了三方四地的合作协议，包括：河道和跨界小流域综合治理统一标准，在河道交接执法对接上建立共同承诺的联动机制来解决上游水源涵养功能问题；在源头治理污染方面坚持上下游同标准、同步伐治理；开展森林资源有偿保护工作；在交界处的废弃矿山和已经破坏的山体实施修复工程。三地四方政府建立盗采共管小组，保护矿产资源，避免属地分界不明纠缠执法的行为，联合执法行动将遏制破坏环境和水资源的行为。

二、建设协同发展的节水农业规划还未列入工作议程的问题分析及主要对策

（一）节水农业规划未列进议程

2016年2月17日，《中国改革报》和其他媒体陆续披露，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施（以下简称《京津冀发展规划》），这是全国第一个跨省市的区域“十三五”规划。《京津冀发展规划》是《规划纲要》的具体实施，确定了互联互通、加快重大基础设施建设等九方面的重点任务，有很强的操作性、针对性和指导性。然而，生态环境保护中的节水农业建设更是非常重要的一环，因为农业用水在三地各类用水中按照常规计算也要占到五成至七成左右，非常重要。

同时，生态环境保护与修复工作需要很长的周期。但是，三地却没有把共同建设节水农业的问题摆在日程上，生态联动环保机制在节水农业上面没有体现。规划、审批、融资、协同建设发展是四道巨大的鸿沟，如何逾越是一个重大的课题。

（二）问题分析

一是京津冀环保部门2015年末签署的《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，重点在区域生态环境问题联防联控，对节水农业会间接地产生促进作用。这是环保部门职能的要求及功能所限决定了其不能完成节水农业的建设工作。二是京津冀三地农业部门合作编制的土肥水协同发展“十三五”规划，是就耕地質量提升做出的安排，这是微观技术的间接节水措施，同样对宏观的、大规模的直接节水也起不到更有效的作用。三是市政府印发的《北京市“十三五”时期水务发展规划》，虽对京津冀水务协同发展作出了制度性的安排，但主要在水资源统筹调配、水生态水环境合作和防洪减灾联防联控方面。对于应该大力发展的节水农业建设，规划仅在水源涵养功能区生态保护上说到了要支持节水农业项目。这同样说明，就是主管的水务部门也没有做节水农业规划。

综上所述，三地协同发展的节水农业建设不但涉及到要消除规划、审批、融资、协同建设发展的四个环节的巨大鸿沟，而且涉及到解决多领域多部门的合作问题，这涉及到水务、农业、环保、发改和财政等部门的府际合作。

三地协同的节水农业建设不仅需要区域统一市场的开发、形成；而且需要三地农民积极、主动地参与到节水农业建设中来。三地农民应该是节水农业建设的主力军，政府如何引导农民参与到节水农业建设中来，这不仅需要财政资金给农民补贴，更需要发挥市场的作用，才能收到授之以渔，而非授之以鱼的作用。如何搞活水务市场，利用价格机制等一系列市场调节的手段，我们还需要深入地研究加快进程。

总之，我们看到的一个严峻事实是，三地都要大幅度节约农业用水，统筹考虑水资源的综合保护利用，特别是系统协调建设节水农业工程，才能抓住保护生态环境中水因素的关键环节。可惜，这一块还处在各自为战的环节，环境的只管环境，农业的只管农业，水务的只管水务。

我们看到的事实是，协同发展在抓节水农业这个至关重要的环节上，改革仍然处在单兵独进作战的阶段，没有出台系统性的规划。这就犯了头疼医头、脚疼治脚的穷于应付的错误，只看树木不见森林。这就会产生旧的矛盾解决了，在更高层次上暴露出新的矛盾。到了系统解决农业耗水大户要建设节水农业的时候了，三地协同做好节水农业发展规划刻不容缓，做发展规划，要做铺垫工作。

（三）对策建议

1.建立政府协调工作机制。水务部门是节水农业建设的主管部门，应该担当相应的职责。按照《北京市“十三五”时期水务发展规划》要求，首都水资源协调委员会筹备工作办公室，应该由筹备尽快转到正式。邀请天津、河北参加进来，建立完善的水务协同发展工作机制。着手建设三地的节水农业：一是建立领导体制。为首都水资源协调委员会办公室（以下简称首协办）赋予以下职权：负责拟订节水农业发展战略、总体规划和布局；审议管理工作中的重大问题；统筹协调重大事项；督导、监督和检查协调工作落实情况。二是建立领导责任制。首协办在政府机构设置中虽然是非常设机构，但却是决策机构，赋予首协办决策权、执行权、监督和协调权，真正建立起一个运作高效的领导体制，这样才能在各部门之间形成一个相互衔接、相互支持、相互配合的工作机制。这个体制机制的建立和高效运行，关系着《规划纲要》目标的实现和京津冀协同发展管理水平的提升。

2.借鉴既往规划工作经验。21世纪初，国务院批准实施了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》（以下简称《规划》），提出了以北京及周边地区共同可持续发展的战略思想，解决首都水资源短缺问题。“谁污染，谁治理；谁受益，谁补偿，国家支持”的原则，就体现出了地区和周边的水资源要共同可持续利用。《规划》专家指出，下游水生态系统蜕变，一定会使上游受损，下游缺水而超采地下水导致地面沉降，就影响到上游。因此，地区的经济发展一定要和周边地区互相支持、共同可持续发展。《规划》为京津冀节水农业发展规划提供了宝贵的借鉴：一是要可持续发展；二是要考虑农村经济结构、产业结构和种植结构调整与水资源的互相关系。

3.做好三地建设节水农业规划的先期调研工作。做好先期的调研工作，非常复杂庞大，包括三地农业生产结构调研和布局调研。建立大型数据库，从最基础的信息入手，比如就从农业生产用地的调研着手。农业用地利用现状、产出；经济效益、生态和社会效益，掌握京津冀“农业用地效益”，为节水农业规划提供基础数据。

农地效益有经济和生态两个部分。农地经济效益调查包括农产品经济价值：粮食作物、瓜果蔬菜作物、园地作物，农业用地中粮食、蔬菜和果园的经济效益分别是多少。农地生态效益包括生态正效益和负效益。正效益的评估采用生态系统服务价值的方法。负效益的评估，主要考虑农业生产导致的面源污染、水资源消耗和生物多样性破坏等副作用。综合评估农业生态系统的正负效益，考察农业生产对生态环境的影响。

生态负效益计算有四个部分：（1）有面源污染（化肥和农药施用导致地下水质破坏），我们主要假定硝酸盐污染地下水，需要支出开采深层水资源防护污染费用。（2）水质净化工程费用。（3）农业用水水资源费用。粮食作物的播种面积N公顷，假定粮食作物每单位播种面积的灌溉用水量X m3/mu，则全年粮食作物共耗水N*X立方米。各种农业用水共亿m3，农业用水的水资源费用为：V=Volumei×Pricei。（4）生物多样性保护费用和土壤重金属污染成本。

规划理念和方法学都很重要，但是，规划工作必须尽快全面铺开，这是建设京津冀节水农业最重要的一步，需要尽早实施，这是系统解决重大问題关键一步。

参考文献：

[1] 张一阳.京津冀四县市召开联席会共谋发展[J].北京农村经济，2016，（1）.

[2] 赵展慧，等.协同京津冀 三地一盘棋——“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划印发实施[N].中国改革报，2016-02-17.

[3] 吴季松.21世纪初期首都水资源可持续利用规划后记[J].中国水利，2001，（4）.

[责任编辑 刘娇娇]