“飞地经济”如何飞起来、落下去？

吴明华

不搞“拉郎配”

《决策》：根据您的观察，在过往的实践中，“飞地经济”成功抑或失败的经验教训有哪些？

刘志彪：经验教训很多，主要是以下几点：

一是双方政府之间要有强烈的发展愿望；二是通过“飞地经济”，地区之间可以产生资源、要素互补优势；三是运行中不能是飞出地“殖民模式”，也不能是飞入地“肉包子打狗模式”；四是要建立起讨价还价、利益均衡的合作机制，不能仅仅是政治任务；五是上级政府的激励机制必须到位，如给“飞地”创造政策的“洼地效应”，或不给钱，但是要给制度创新的特权或优先权。

需要特别指出的是，“飞地经济”不同于一般的产业转移。主体不是地方政府，而是企业按照市场原则的自动和自发行为。只要不搞“拉郎配”，不搞行政命令瞎指挥，“飞地经济”式的产业转移方式，比市场驱动型的零星转移具有更快的速度和效率。

发展“飞地经济”，有利于加速飞出地的产业结构调整和升级，有助于腾笼换鸟、凤凰涅槃，同时也有利于加快飞入地的经济发展。其总体上的作用，则是缩小地区发展的不均衡态势，提高中国经济增长的潜在能力和现实表现。

《决策》：“飞地”合作在政府主导和行政干预下，往往成为地方政府一项政治任务，难以顺应市场需求。

刘志彪：行政力量不能在“飞地经济”政策实施的过程中做到收放自如，就可能会导致“拉郎配”式的合作。

一方面，这样的发展模式可持续性差，随着政策导向的变化会发生较大波动，不利于跨区域合作机制的长期稳定发展；另一方面，也会导致真正想要进行跨区域联动发展的地区，反而难以得到政策支持。

尽管“飞地经济”在初期作为一种以行政手段为主导的政策，需要依靠财政政策、产业政策的倾向性支持，但事实上，“飞地经济”的本质应该是在尊重市场力量基础上形成内生经济合力，探寻主动的合作际遇，而不是单纯借助行政力量的传帮带。

同时，产业转移也只有顺应经济区域化发展的市场需求，才能更快速有效地实现。因此，随著“飞地经济”的不断发展，在保证双方利益均衡、权责界限划分得当的基础上，如何处理政府与市场的关系，尤其是行政力量如何逐步放权给市场，就显得更为紧迫和更加重要。

未来打造“飞地经济”升级版，有必要、也有可能寻求更加规范和符合市场化的运作方式。可以从政府主体推动，逐步转化为市场主体推动，既可以由合资公司充当管理主体，又可以采取产业招商的模式，以形成有利于内源型的经济增长机制。

“飞得起来，落得下去”

《决策》：具体来看，飞地合作中如何构建有效的利益分配与风险分担机制？

刘志彪：发展“飞地经济”的关键，是能够“飞得起来，落得下去”，核心就是处理好双方的利益分配与风险分担问题。

一方面，从利益分配来看，飞出地的利益需求是寻求过剩资本与产能的转移，而飞入地的利益需求在于产值、就业与税收。然而，受现行复杂的纵横设立的行政管理制约，飞出地与飞入地在共治模式下，其分工往往不甚清晰，使得两者都难以各取所需。

另一方面，从风险分担来看，飞入地直接承担着诸如土地开发、环境承载、住房拆迁、人口迁移等一系列成本，如果发展不顺利甚至最终失败，那么这些损失就得由飞入地承担；但是飞出地派出的人才和资金等要素，流动性较强，遭受的损失相对较轻。

这种利益分配与风险分担机制的不对称，就可能在不同行政区划间的动态博弈过程中，演变成飞出地的“殖民模式”，或飞入地的“肉包子打狗模式”。实际上，这也是当前许多地方政府在开始发展“飞地经济”时，很容易忽视的方面。

《决策》：“飞地经济”如何激发合作主体的内生动力机制，突破合作的制度瓶颈？

刘志彪：第一，在行政体制的藩篱中要长出冲破行政约束的“飞地经济”，必须得到更高一层甚至高二、三层级的领导部门的关心、爱护，甚至亲自操刀。

第二，飞出地和飞入地的合作双方，必须存在强大的合作动力，除了主要领导必须在思想观念上跟得上、推得动外，最好在经济发展的水平上，双方存在比较大的落差。落差越大，合作动力越强，越可能合作成功。

经验证明，发展“飞地经济”的合作动力，一是来源于市场化的观念。观念相近，合作比较容易。为此，今后在实施干部的调配、使用、挂职等制度时，可以更好更多地考虑如何服务“飞地”发展，有意识地安排干部双向交流和培养。二是来源于经济政治利益。三是来源于发展水平的落差。

第三，生产要素上存在一定的互补性，政治、经济利益上具有共享性，是“飞地经济”长期健康发展的基本保障。尤其是推动合作的主体是地方政府，而它们并不是一个纯粹的经济主体的情况下，合作能不能有益于双方的政绩提升，如提高产值、税收、就业、环保等水平，也是合作时需要考虑的一个重要问题。这需要在统计制度上给予明确的分割，褒奖分明。

第四，在由行政主体决定的飞地合作中，飞出地有必要派出强大的经营管理班子，而飞入地最好是配合飞出地进行本地化的次要管理。在发展的早期阶段，考虑到理念的先进性、干部经验及技能方面的优势，最好还是由飞出地派出一支强大的、得力的干部队伍，去全面负责和掌控“飞地”的经营管理。在运行进入正常态之后，则可以较多地参与到运行中去，向飞出地经营班子学习。这样才可以更好地减少扯皮、提高效率。

动力的弱化与激励

《决策》：新时期，推动“飞地经济”发展面临哪些新情况、新问题？

刘志彪：第一，当前，由于财政体制改革、土地利用和环境保护趋严等制度变化，过去形成的“飞地经济”，目前在运行中遇到上层政府管理制度调整的阵痛。

今年7月1日实施的新一轮省以下分税制改革，取消了对合作共建园区等事项的税收增量返还政策，有关支持经济薄弱地区发展的资金，全部要纳入转移支付范畴，由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。这一政策调整，对现有“飞地经济”的正常运行是个严峻考验。

同时，宏观经济环境也发生了很大变化，推动“飞地经济”发展的市场动机和行政动力机制都在减弱。主要是因为，由于飞入地本身要素价格的快速普遍上涨，原有的经营成本优势和成本“洼地”正在不断地弱化。尤其是交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升，这是弱化地方政府发展“飞地经济”动力的重要因素。

《决策》：“飞地经济”作为一项国家层面的战略举措，中央和省级政府应该给予什么样的支持？

刘志彪：在现行体制机制下，中央或省级层面对“飞地经济”的政策激励不足。目前，我国绝大多数地区对投资管理实行的仍然是正面清单管理制度，这种管理模式容易对投资主体造成不必要的束缚，不利于激发市场主体的活力。以正面清单为主的管理模式，容易使得合作双方在投资项目决策、投资规模选择等方面产生分歧，最终不利于合作的形成。

因此，要加快推进负面清单管理制度在全国范围内的实施，通过将园区改建为具有独立法人地位的经济实体，以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限，实现“飞地经济”的去行政化、去区域化发展。

对于可能存在的不同层级的管辖权纵向协调问题，应明确中央与地方的政策边界。通过上级政府进一步简政放权，给予“飞地经济”发展足够的制度创新特权或优先权，为“飞地”创造政策的“洼地效应”，使地方政府保持合作的积极性。

同时，赋予地方政府依据当地实际情况制定相应发展政策的权利，改善飞入地市场营商环境、降低交易成本，使企业消除事后“套牢”的疑虑，保障按照市场化原则和方式开展合作。对于条件允许的地区，甚至可以采取制定相关法律法规的方式，保证政策长期有效的施行。