论习近平的住房思想

文/孟星

论习近平的住房思想

文/孟星

随着我国改革开放的不断深入，习近平总书记的经济思想也在逐渐形成并不断发展。党的十八大以来，中国进入全面建成小康社会与全面深化改革开放的历史发展新阶段，围绕经济改革与发展，习近平总书记发表了一系列重要讲话，形成了治国理政的新理念、新思想、新战略，不仅丰富了经济发展的理论，也为新的历史条件下我国经济建设指明了方向，其中关于住房的讲话，包含了许多新的理念与思想，同样丰富了住房的理论，对经济新常态下我国住房的定位以及住房市场持续健康发展具有重要的理论与实践指导意义，也为未来我国深化住房制度改革指明了方向。

一、住房是民生问题也是发展问题

2012年11月15日，习近平总书记在中央政治局常委会见中外记者时指出：党的奋斗目标就是实现人民对美好生活的向往，即让人民获得“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”。这段话充分概括了民生问题的各个方面，住房是其中一个重要方面。2013年10月29日，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时又明确指出：住房问题既是民生问题也是发展问题。

首先，住房是民生问题。住房是满足人们居住需要的基本生活资料，住房对人们生存与发展具有重要的作用。将住房作为民生问题表明了新时期中央对解决居民住房问题的高度重视。随着工业化与城镇化的发展，我国城市住房问题凸显，为了解决住房短缺问题，我国进行了城镇住房制度改革。住房领域的市场化改革使住房投资规模大幅增加，2015年城镇住宅投资是1996年投资总量的约22倍，城镇住宅投资占当年GDP约11%。而1952-1978年，城镇住房投资仅占同期GNP的0.78%。住房投资规模的扩大使住房供给不断增加，2015年住宅房屋竣工面积约18亿平方米。城镇居民的住房条件因此有了很大改善，2016年城镇居民人均住房建筑面积为36.6平方米。伴随着住房市场化改革，房价也在不断上涨。从下图看，除2008年房价同比下跌外，其他年份房价均不同程度上涨。住房价格波动幅度较大，呈现出大起大落的特点。2004年、2007年和2009年是住宅价格上涨最快的年份，分别上涨了18.7%、16.9%和24.7%，尤其以2009年上涨幅度最大。在房价快速上涨的年份，房价涨幅均超过GDP增速以及城镇居民人均可支配收入增幅， 2009年房价与GDP及城镇居民收入则呈明显背离的特点。

图1资料来源：根据中国统计年鉴数据计算

房价的上涨带来住房可支付性问题，一些低收入家庭难以通过市场解决基本居住问题。以上海为例，通过对比不同时期房价收入比可判断居民对住房的支付能力，在房价涨幅比较大的年份，房价收入比也比较大，说明居民对住房的支付能力下降。对低收入家庭而言，房价收入比值更大，住房支付能力更低。在此背景下，住房作为民生问题的提出，表明了政府明确了自己对于低收入家庭进行住房支持与救助的责任。

表1 上海房价收入比（2007-2016）

其次，住房又是发展问题。以住宅为主体的房地产业在国民经济中占有重要地位，在促进经济增长、增加地方财政收入等方面发挥着重要作用。近20年来，房地产业增加值占比总体呈不断上升趋势，2016年达到6.1%，体现了房地产业在国民经济中的重要性。当前我国经济进入新常态，经济面临着较大的下行压力，过去依靠出口促进经济增长的优势面临挑战，未来经济增长的动力将会较多依靠扩大内需尤其是扩大国内消费需求手段，由于住房建设以及住房消费的关联度强，对于拉动内需促进我国经济增长具有重要意义。2016年，居住占全国居民人均消费支出的比例已达21.9%，住房销售面积达13.8亿平方米，住房目前已成为我国的消费热点与经济增长点。随着我国城镇化的快速发展，住房市场需求仍然潜力巨大，住房仍将是未来较长一段时间内我国的消费热点。

发展是前提，只有经济发展了，才能为改善民生提供坚实的物质基础，否则离开发展谈民生，民生将成为“无源之水、无本之木”。通过大力发展住宅产业、拓展住房消费，可以拉动内需，促进经济增长，不断提高人民的收入水平，这样才能真正改善老百姓包括居住在内的各项民生。住房发展的最终目的是为了改善民生，是为了满足人们不断增长的居住需要。习近平总书记指出：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。”不以改善民生为目的的经济发展最终是不可持续的。

二、协调好政府与市场的关系

处理好政府与市场的关系，是经济体制改革的核心问题。党的十八大提出要在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，党的十八届三中全会则进一步提出使市场在资源配置中起决定性作用，说明中央在思想上对市场作用认识的深化以及对市场决定资源配置规律的尊重。当然市场也有缺陷，因此还需更好地发挥政府的作用，对于如何“更好地发挥政府作用”，习近平指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”

就住房而言，同样要处理好政府与市场的关系。习近平总书记指出，住房应坚持市场化改革方向，唯此能激发市场活力，满足多层次住房需求。但总有部分居民面临住房困难问题，需要政府发挥作用，提供住房保障。应构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。市场有失灵，政府也有缺陷。在解决住房问题、增加住房供应、满足居民多层次住房需求等方面，政府与市场都可以发挥各自的作用和优势。市场可以发挥作用的，政府就无须干预；反之，政府则应该“补位”。因此，现实生活中重要的是划清政府与市场的边界。目前，政府对住房保障工作日益重视，但在住房保障制度建设过程中，也暴露了许多问题，既影响了住房市场的效率，也无法保障住房分配公平。因此值得思考的是：当前我国在住房市场领域是否还有发展的空间？换言之，为满足不同收入阶层的住房需求，住房市场是否已充分发挥了作用？在协调政府与市场关系问题上，应具有动态观，在现有政策手段基础上，市场无法解决的住房问题自然由政府来“补位”，但随着制度及政策的创新以及住房市场的完善，住房市场作用的空间被拓宽，这时毫无疑问应该发挥市场的作用。

三、强调住房的居住属性

习近平总书记在2016年12月中央经济工作会议上提出，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，以促进房地产市场平稳健康发展。这一论断是在2015年及2016年房价快速上涨的背景下提出的，2015年与2016年住房平均销售价格涨幅分别达9.1%、11.3%，是继2009年以来房价涨幅最大的两年。

住房不仅可以作为消费品满足人们的居住需要，还可以作为投资品满足人们的投资性需求。由于住房使用期限比较长，具有保值增值的特点，很容易成为人们投资的对象。住房投资可分为两种：一种是长期性投资，即购买住房后用于出租，获得租金收入；另一种是短期投机，购房后等待房价上涨时再出售，赚取价差收入。“房子是用来住的”强调了住房的居住属性，住房应主要作为消费品满足人们的居住需要；住房“不是用来炒的”应主要针对住房的短期投机，而非住房的长期投资，因为住房长期投资人会将住房出租获益，用于出租的住房最终可满足承租人的居住需要，符合“房子是用来住的”定位。而住房短期投机会形成房产泡沫甚至造成泡沫经济，从而对国民经济造成不利影响。尤其是住房短期投机人为了等待房价上涨后能快速抛售，往往将住房闲置而不是用于出租，因为出租会使权利关系复杂化，导致再卖掉房屋会发生困难，于是就会造成所谓房地产的“低度利用”与“房子是用来住的”定位的矛盾。

虽然中央明确了住房的定位以及对住房投机行为的态度，但更重要的是针对“炒房”该采取什么政策加以限制。在2017年2月28日中央财经小组第十五次会议上习近平总书记指出，深入研究短期和长期相结合的长效机制和基础性制度安排，通过一揽子政策组合，引导投资行为，合理引导预期，保持房地产市场稳定。从以上表述来看，对于住房投机中央已认识到仅仅通过一种政策或短期应急政策是难以解决的，还应考虑采取长期的结构性制度以及多种政策的配合予以解决。针对因投机引起的房价上涨，政府可采取一些交易上的限制或直接管制价格等应急性的措施，比如直接的限购、限价措施或间接地通过金融、财税等措施限制交易，这些政策有一定的效果，但并不能从根本上解决问题。只有长期的结构性制度或长效机制与基础性制度变革，如增加住房用地供应、房地产税制改革以及住房、土地使用制度改革等，才能从根本上解决问题。

四、建立购租并举的住房制度

习近平总书记在2016年中央财经小组第十四次会议上提出，应规范住房租赁市场，并以建立购租并举的住房制度为主要方向，实现全体人民的住有所居。虽然购买住房或租赁住房都是解决居住问题的方式，但自我国住房市场化改革以来，尤其是在住房增量市场上，住房市场交易以销售为主。虽然在我国城镇住房制度改革之初提出“居者有其屋”的改革口号，但在实践中更多被理解为“居者有其产”。目前，城镇大多数家庭居住在自有产权的住房内。中国社科院的调查数据显示，2015年我国家庭住房自有率约95%，远远超过欧美一些发达国家，反过来也说明我国采用租赁方式解决居住问题的比例非常小。因购房与租房在解决居住问题上存在替代关系，更多的人买房而不是租房必定会造成房屋售价上涨，这可以说是我国目前高房价的一个重要原因。通过购租并举，减少购买住房需求，对于抑制高房价以及缓解高房价带来的住房问题具有重要的现实意义。

住房市场上的“重售轻租”是由多种原因造成的。对于开发商而言，新房出售可以在短期内回收投资成本，然后可以继续买地进行新一轮的开发，赚取更多的利润。对于购房者而言，拥有属于自己的产权房而不是租赁他人的住房可以更好地保障其居住稳定，此外住房具有保值增值特点，拥有产权房也就意味着拥有了一笔最大的家庭财富。根据2016年《中国家庭财富调查报告》的数据，城镇家庭人均财富中房产净值约占68%。随着房价上涨，家庭房产净值增加，进而促进家庭财产性收入的增加。

建立购租并举的住房制度可以说是对过去住房制度改革“重售轻租”的纠正，住房市场既有出售的住房也有出租的住房，可以满足居民多层次的住房需求。当无法通过购买商品房解决居住问题时可以通过租赁解决，既无法通过购买也无法通过租赁商品房解决居住问题的，则最终由政府提供住房保障。

近些年来中央对住房租赁日益重视，2016年出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出2020年基本形成供应主体多元的住房租赁市场体系。目前，我国住房租赁市场主要以个人出租为主，个人出租对承租人而言缺少稳定感。发达国家专业化的住房租赁企业往往提供一定比例的租赁房源，住房租赁企业可以提供更规范、更专业的服务，形成更加稳定的租赁关系，对于城镇居民而言会有较大的吸引力。当然，未来要真正形成购租并举的住房制度，应注意两个方面：一是培育人们通过租赁解决居住问题的观念；二是提高承租人租房的安全感，构建出租人与承租人稳定的租赁关系。建立稳定的住房租赁关系具体通过两个途径：一是培育住房租赁企业；二是对占比较大的个人出租形式应采取经济、法律及土地的手段加以管理。经济手段如增加住房保有环节税收、加大闲置住房持有成本、减少交易环节税收提高住房市场交易效率等，可鼓励、引导闲置房源出租。法律手段如完善租赁法律、规范出租人与承租人之间的权利义务关系，应注意不仅须更好地保护承租人的权利，也应维护好出租人的利益，否则会抑制出租人的租赁意愿，减少住房租赁市场供给，最终对承租人不利。土地手段即政府可在土地出让制度上进行创新，目前我国住宅用地主要采取一次性购买70年土地使用权的方式，土地资源有限，再加上招拍挂，造成土地价格上涨，从而助推房价上涨。在这种土地出让模式下，开发商承担了比较大的经营风险，选择将房屋出售而不是出租可以说是开发商理性的选择。因此应尽快建立政府与开发商风险分担的机制，政府可以采取出租土地或年租制的方式，提高土地出让方式的多元性，降低地价进而降低房价，拓宽开发商以及城市居民的选择面。

五、加快推进住房保障建设

自2006年十六届六中全会提出共享式改革模式以来，中央对住房保障工作愈加重视。2007年国务院首次出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，保障房建设呈现高速发展的趋势。十八大以来习近平总书记高度重视住房保障工作，在不同场合多次提出要加快推进住房保障建设、完善住房保障体系，并从住房保障方式、运用政策手段、住房保障的原则等方面提出具体的要求。对于住房保障建设，认为其是“促进社会公平正义的必然要求”，是“德政工程”，是“利国利民的大好事”。对于住房保障方式，提出重点发展公共租赁住房。以公租房为主，也是对过去住房保障以经济适用住房为主即以销售型住房保障为主的纠偏。以销售型保障住房为主虽然一定程度减轻了地方政府的财政压力，但也存在对商品住房市场的扭曲以及加重低收入家庭负担等弊端。重点发展公共租赁住房，以租赁型保障住房为主，是与我国经济发展水平相适应的。住房保障应“量力而行”，住房保障不是让所有人都买得起房，而是要解决住有所居的问题。此外，以公租房为主，也打破了户籍限制，可以解决许多刚毕业大学生、引进人才等的居住问题。就住房保障的政策支持手段，提出综合运用土地、财政以及其他政策措施，具体包括：通过编制土地供应计划，优先安排保障性住房用地；加大财政性资金对保障性住房建设投入力度；吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营；探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理。从上述政策措施来看，前二者主要还是传统的思路，即通过政府作用增加保障房供应，而后二者则是主要通过市场力量增加保障房供应的新思路。通过建立多元化住房保障的供应及管理体制，在保障房领域也创新采用市场的方法，可以提高住房保障工作的效率，让更多的人实现住有所居。

三十多年来我国房地产业快速发展，在促进经济增长、城镇化以及提高居民居住条件等方面发挥了巨大作用。毋庸置疑，我国房地产业发展过程中也存在许多问题，表现为重增长轻民生、重市场轻保障、重投资轻消费、重售轻租等。习近平总书记提出住房是民生问题、住房须回归居住属性、住房购租并举以及住房保障是德政工程等观点，无一不是对过去房地产业发展尤其是住房市场化改革进程中存在问题的矫正与纠偏。对习近平总书记住房思想的贯彻与执行，必将终结过去发展乱象，最终促进住房市场的良性发展。此外，习近平总书记的住房思想贯彻了长期以来坚持以人民为中心的发展思想，他多次以“安民之道在于察其疾苦”、“圣人不利己，忧记在元元”、“一切为民者，则民向往之”、“政之所要，在乎民心”等古训告诫干部要以人民利益为重，十八大以来更是以增进人民福祉为发展要务。习近平总书记的住房思想可以说是以人民为中心思想的扩展与延续，也是以人民为中心思想的重要组成部分，理解这一点对于我们把握未来房地产业发展大势以及政府实现住有所居的目标都具有重要的意义。

（作者单位：华东师范大学）