中国农村基层社会治理之道

宁甜甜

[摘 要] 十八大以来，伴随着全面深化改革的进一步推进，农村基层社会治理在民主制度建设、基层保障条件以及农村基层协商民主等方面取得长足的进步。当前中国农村基层社会正在经历史无前例的大变局，农村基层治理的生态发生深刻变化，为农村基层治理实践带来新挑战，包括农村基层社会治理过程中基层党组织功能日益弱化、基层农民地位不高等问题日益凸显。农村基层重建要坚持中国特色社会主义的治理方式，强化农村基层党组织在政治、经济、文化等三个方面的功能，并坚持贯彻群众路线，落实农村基层直接民主，以促进农村基层治理的现代化，塑造具有现代性的农村基层治理模式。

[关键词] 农村基层治理；农村基层党组织；农村基层民主

[中图分类号] D422.61 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2017）09-0010-03

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， with further deepening of reforms， the governance of basic-level rural society has made great progress， in terms of democratic system construction， basic-level security conditions， rural consultations and other aspects of democracy. At present， China's rural grass-roots society is experiencing unprecedented changes， and the ecology of rural grass-roots governance has undergone profound transformation， which brings new challenges to the practice of rural grassroots governance. The problem has become increasingly prominent including the weakening function of basic-level party organizations and low status of farmers. Rural primary level reconstruction should adhere to the governance style of socialism with Chinese characteristics， strengthen the functions of the rural party organizations in politics， economy and culture， and focus on the practice of the mass line and the implementation of direct democracy in rural areas， so as to promote the modernization of rural grass roots governance and build a modern rural grass roots governance model.

Key words： rural basic-level governance， rural basic-level party organizations， rural basic-level democracy， rural basic-level reconstruction

一、十八大以來农村基层治理的新成就

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就推进农村基层治理方面做出一系列重要的论述，多次强调坚持和完善基层群众自治制度，为农村基层治理提供重要的理论支撑。随着农村经济社会改革的深入推进，农村基层群众制度地位显著提高，农村基层治理在民主制度建设、基层保障条件以及农村基层协商民主等方面取得长足的进步，农村基层治理实践取得令人瞩目的成就。

（一）农村基层民主制度建设取得重大进展

十八大以来，农村基层民主制度建设在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面取得长足的进步。一是相关法规政策的制定和完善确保民主选举正常有序进行以及实施方式的多样化。修改和完善的村民委员会组织法和村民委员会选举办法，促使农村民主选举的规范化；村级党组织“公推直选”的大力推行，保障农民合理行使选举权，推动村委会直接选举的制度化和程序化。二是民主管理的内容不断拓宽。由传统单一的民主选举向民主选举、民主管理、民主决策转变；从办理各村内部的公共和公益事务、协调基本的民间纠纷扩展到发展多种经济合作，协助基层政府完成基本的公共事项；全国约98%的村制定各自的村规民约，加深村民对基本的民主管理的认识，促进新型农村社会生活共同体的建设。三是民主监督扎实稳步推进。农村普遍实现村务公开制度，定期及时公布村庄事务；述职、问责机制逐步完善，全国每年约170万名村干部进行述职，对23万余名村干部进行经济责任审计，确保基层村干部廉政建设；利用网络、媒体等新型平台，拓宽民主监督的渠道和途径，创新民主监督的方式，提高村务工作的时效性和透明性。

（二）农村基层保障条件显著改善

一是国家实施的大学生村官政策，推动农村干部队伍呈现年轻化、专业化的趋势。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视大学生村官政策，大学生村官政策体系在实践中日趋完善、队伍规模和质量逐步提升。截至2013年底，全国报名当村官的大学毕业生累计达到近300万名，共选聘41万名大学生村官。目前，在岗大学生村官有22.1万名，覆盖全国1/3以上的行政村，其中少数民族3.3万名，占15%；女性12.2万名，占55.3%。大学生村官政策的实施促使一大批优秀的高校毕业生到农村基层就职，改善农村两委班子的人员构成，为农村两委班子建设注入新的生机和活力，进一步提高农村干部队伍的素质。大学生村官用自己的专业知识为农村经济社会发展提供新的增长点，丰富基层农民的物质文化生活。二是农村基础设施条件不断完善。随着农村经济社会改革的逐步推进，在满足农民物质需求的同时要补足精神文化需求的短板。十八大以来，各地为完善农村基础设施建设，新建和改建一大批社区服务中心、卫生室、图书文化室等，为农村管理和自治提供基本的工作条件。党中央不断推进关于农村基础设施建设的政策研究，颁布的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，为加快农村基础设施建设步伐提供有力的理论指导，通过创新投融资体制机制为突破口，拓宽基础设施建设的资金来源渠道，从而加快推进城乡一体化进程的步伐。endprint

（三）农村基层协商民主本土特色凸显

协商民主不是“舶来品”，习近平总书记指出“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”[1]，因此，基层协商民主在实践中要凸显传统优势和鲜明的本土色彩。十八大以来，各地结合实际研究制定基层协商民主实施的具体办法，全国约85%的村建立村民会议或村民代表会议制度，57%的村每年召开一次以上村民代表会议，让基层群众对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督都充分酝酿、讨论协商，提升基层民主的质量，增强基层群众民主参与效能，有事共同商量已经在农村蔚然成风，推动农村基层协商民主的发展。

二、当前中国农村基层治理存在的问题

“基础不牢，地动山摇”[2]，农村基层社会既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“牛鼻子”，在推进国家治理现代化的过程中，农村基层治理的地位尤为突出。由于缺乏有效的治理，农村基层呈现碎片化状态，难以形成有效的凝聚力。在基层治理中出现基层党组织功能弱化、基层农民地位不高等问题，势必影响国家现代化的进程。

（一）农村基层党组织功能的弱化

多年来，国家权力对基层的有效影响甚微，原来畅通的良性互动通道被单向的自上而下的官僚化行政命令所取代。命令体制使基层党组织缺乏活力、出现涣散无组织的状态，由此而引起的功能弱化问题成为基层治理的“短板”，主要体现在以下方面：一是农村基层党组织官僚作风明显，党内民主生活沦为摆设。农村基层党组织是扎根于人民群众之中、直接倾听人民群众呼声，在基层治理方面应是最有经验最有权威，有明确是非善恶标准的基层管理组织。但多年来，在以所谓“一言堂”、“一把手拍板”为主导的农村政策下，基层干部与人民之间的距离日益拉大，一些基层干部甚至成为地方大户的“保护伞”，丧失了基层党组织团结基层、凝聚基层、为人民服务的能力。二是农村在公共服务项目建设过程中大多实行自上而下的体制。在新农村建设过程中，这种自上而下的指令性供给模式，使农村基层党组织在发挥各种组织功能过程中缺乏一定的自主性，使农民缺乏有效的需求表达机制，导致供需错位，从而影响农村基层党组织功能作用的发挥。

（二）基层农民的地位不高

在新农村建设过程中，基层政府在管理过程中忽视农民的主体地位，主要体现在：一是干部与群众的利益分化逐渐加大。中国共产党自成立之日起就深深扎根于人民群众之中，使自身的利益与人民群众的利益保持高度一致。但在离革命日远而现实利益愈大的当今，面对异常强大的资本逻辑与资产阶级产权的冲击，党群关系发生变化群众利益远在干部利益之下，干部与群众的短期利益的分歧越来越大，从一定程度上削弱基层干部代表性。二是人民群众的主体性地位不高。我国是一个人民当家做主的国家，不仅体现在政权性质，更加重要的是体现在“人民主体性”地位的保障。“‘人民主体性主要通过参与影响自身利益、生活质量和长远福祉的基层公共事务得到体现”[4]。人民通过直接参与基层管理事务，增强自身的政治意识以及对基层组织体制自信和体制自觉心理。但在基层管理日益呈现官僚化的背景下，基层群众直接参与管理基层事物的方式单调，渠道不畅通。

三、农村基层重建之道

当前农村基层治理中党组织的弱化、基层农民的地位不高不相符的现状等问题将基层治理推向失序。在梳理中国基层治理变局思路的基础之上，发现当下治理的难点，结合中国实际，有效实现基层治理的有序化、合理化，从而推动农村基层治理体系和治理能力现代化，走出一条具有中国特色的善治之路。

（一）坚持中国特色社会主义治理方式

实事求是思想是马克思主义活的灵魂，任何国家治理的基本方略必须坚持从本国实际出发，构建适合本国发展道路的治理模式。中国的基层治理从三代之封建至今，历经各种沉浮，但在中国共产党执政之后，中国共产党逐步探索适合中国国情的基层治理模式，在实践中不断赋予基层治理新的时代内涵和民族特色。改革开放近四十年，在中国共产党的领导下，基层治理取得实质性的进展，农村基层人民在社会、医疗、住房以及社会福利等方面的利益得到充分的保障。不同国家在基层治理方面采取截然不同的治理措施，但有的国家照搬照抄别国的治理模式，把自己架上“普罗拉斯提斯之床”，导致基层发生动乱，进而影响国家整体的治理。因此，中国在基层治理过程中选择适合中国国情、中国道路的治理模式，使中国基层治理彰显中国特色、中国风格、中国气派。

（二）强化农村基层党组织功能

强化基层党组织功能主要在政治、經济、文化等三方面进行，关键前提是强化基层党组织的政治组织功能，进一步激活基层党员的政治性，保持党员的纯洁性和先进性。

1.强化农村基层党组织在基层治理中的政治功能

农村基层党组织活力下降、党的社会组织功能弱化，根本原因在于按照官僚体制自上而下的方式运行，因此强化基层党组织政治组织功能关键是去官僚化，促使党的理念回归“人民政治”。在实施层面可采取以下措施：打破传统的官员选拔模式，疏通党的人才吸纳通道，为农村基层党组织注入新的生机和活力；保障农村基层党组织与居委会、社区以及企事业单位普通群众利益的一致性，在保证短期利益和长期利益一致性的基础之上，应加强基层群众组织与基层党组织的良性互动，提高双方在基层治理上的积极性和主动性；加强基层干部在经典著作方面的理论学习，对经典著作的学习是不断捍卫革命和建设过程中所积累的宝贵的政治财富，在实质上为基层干部进一步明确政治标准；推动基层治理信息透明化、公开化进程，通过微信、微博、官网等渠道及时公开公务信息，认真倾听民意，强化网络监督，走好网络群众路线。

2.拓宽农村基层党组织发挥经济功能的渠道

在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的推动下，基层社会在发展的同时，劳动公平、贫富差距等问题成为亟待解决和重视的问题，尽管这些问题属于人民内部问题，但如果处理不当，矛盾和问题的性质就会发生改变。正如英国古典经济学家亚当·斯密所言“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定”[5]，因此，缓解基层矛盾、促使发展成果由人民群众共享，防止资本下基层瓦解生产经营制度，必须充分发挥党组织经济功能。具体说来，基层群众尤其是农民分散弱小，在市场经济环境中议价能力不足，基层党组织可通过招商引资等方式引进国有资本下乡，发挥村社、农协、农会的组织、协调、调节和教育等政治功能，把资本下乡扭转到社会主义方向上来；基层党组织在重视实体经济发展的同时，可以利用“互联网+农业”模式，通过互联网重塑农产品流通模式，转变传统的农产品销售模式，促使大量的农民和合作社踊跃变身网商，将自家或收购的农产品进行网络销售，提高农民的积极性和主动性，同时也打开了更大的农资产品销售空间；在城市各类所有制的企业中，充分发挥党组织和公会作用，提高工人、职工的主人翁地位，借鉴德国、新加坡的劳资政三方合作机制，这种形式的采用不仅可以避免对抗，而且使工人有表达自身需求的合理渠道，可以让各方充分发挥主体性。endprint

3.激活农村基层党组织在多元化引导中的文化功能

党的十八大以来，习近平总书记多次提到文化自信，传递出他的文化理念和文化观。文化自信为道路、制度、理论自信奠定坚实的民族文化根基，加快我国从文化大国向文化强国迈进的步伐；文化自信关系到两个百年奋斗目标的实现，社会各阶层充分发掘优秀传统文化资源、弘扬优秀传统文化，为我们的强国自信提供更基本更深沉更持久的力量，加强对中国特色社会主义的思想认同感。唯物史观指出，“人民群众是社会精神财富的创造者”[6]。改革开放近四十年，基层人民的物质生活水平显著提高之后要着力补齐精神文明短板。基层党组织扎根于人民群众之中，因此，充分发挥基层党组织的文化组织功能，抵御各种错误思潮的影响、诱惑和侵蚀。在实施层面可采取以下措施：基层党组织可定期开展文化下基层活动、开展各种精神文明建设活动的讲座、开展优秀传统文化讲解活动，用通俗易懂的方式向基层人民阐述优秀传统文化，增强人民群众对中华民族传统文化的认知；可以充分挖掘當地的传统文化资源，通过互联网方式扩大传播范围和人群，提高群众投身文化建设的积极性，以此推动文化交流和文化事业的发展。

（三）贯彻群众路线，落实农村基层直接民主

群众路线是党最根本的生命线，中国共产党自诞生之日起践行马克思主义的群众观，为实现民族独立、国家富强奠定了坚实的群众基础。改革开放近四十年以来，中国共产党始终坚持走群众路线，并在国家治理的各个层面予以落实，但在实践过程中国家权力逐步集中，自下而上的联系渠道被阻塞，双轨的治理模式演变成自上而下的单轨模式。然而一个国家或者社会实现良治需要具有良性互动的双轨治理模式。因此，为实现基层治理的有序化、合理化必须通过群众路线重新构建党与人民群众的“鱼水”关系，充分发挥基层党组织识民情、察民意、聚民心的作用。首先，基层干部切身深入人民群众实际生活，直接听取人民群众的意见和建议，促使基层干部直接面对农村基层人民群众的问题和谋求人民群众的支持相结合；其次，在制定和执行政策的各个环节，基层干部要切身走到群众中去，通过群众讨论大会、座谈会、基层对话等方式与基层各行业骨干、群众直接交流，增强基层群众参政的效能感；最后，群众路线是将直接民主送到基层，即多角度、全方位的扩大基层群众直接管理基层事物的渠道，发挥基层人民群众的自主性、积极性和创新性。坚持将有利于农村基层群众利益的各项制度、政策与为人民服务的宗旨相结合、与从群众中来到群众中去的群众路线相结合，促使基层群众形成具有强大凝聚力的共同体。

[参考文献]

[1]新华网.习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm.

[2]习近平.加强基层基础工作、夯实社会和谐之基[N].浙江：浙江日报，2006-11-03.

[3]习近平.干在实处，走在前列[M].北京：中共中央党校出版社，2006：382-383.

[4]鄢一龙，白钢，章永乐，欧树军，何建军.大道之行：中国共产党与中国社会主义[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[5]亚当·斯密/蒋自强.道德情操论[M].北京：商务印书馆，2003：74.

[6]马克思主义基本原理概论[M].北京：高等教育出版社，2007.

[责任编辑：史朴]endprint