农村新型土地利用关系重构与乡村治理

楼佳俊

摘要：江苏省苏州市张家港市南丰镇永联村为解决乡村发展过程中的土地利用问题，进行了一系列的探索和实践，通过土地利用关系的重构，实现了乡村发展的转型，并从农村经济、社会服务均等化、村庄治理等各个方面对村庄进行了革新。针对农村新型土地利用关系的重构进行了分析与探索，并总结了“村企合一”型村庄发展模式存在的问题，对促进乡村治理问题提出了对策与建议。

关键词：农村土地利用；“村企合一”；乡村治理；永联村

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）15-2954-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.039

Abstract： To solve the land-use issues during the process of rural development， the Yonglian village of Zhangjiagang conducted a series of exploration and practice. By the reconstruction of land-use relationships， the village realized the transformation of rural development and was reformed from aspects such as the rural economy， the equalization of social services， village governance. By reflection and exploration on the reconstruction of new rural land use relationship， the village development modes as "Village-Enterprises in One"， and suggestions for the promotion of rural governance were summarized.

Key words： rural land use； "Village-Enterprises in One"； rural governance； Yonglian village

土地问题是中国“三农”问题的核心，关乎城乡协调发展、社会稳定和民心向背。农村土地制度改革是中国土地管理制度改革的重要内容，也是构建城乡统一土地市场的关键环节。通过农用地流转、农村宅基地流转（退出）、农民土地入股等多种形式调整农村土地利用关系，为乡村转型发展提供了机遇和挑战，同时也为乡村治理带来了新的挑战[1]。通过调查分析江苏省苏州市张家港市南丰镇永联村乡村社会经济发展的变化，探讨土地利用关系调整引发的乡村治理变化，由此分析新型的乡村治理对土地利用关系重构的影响，并说明了“村企合一”型村庄的农村土地利用模式对农村土地制度改革提出的新需求。

永联村有“村企合一”的基础，借助“集体资本”的支撑，通过第二、第三产业的发展促进了永联村土地利用的重构。一是居住用地模式的重构，通过村集体与农户签订合同，逐步使农地与宅基地实现土地入股，由以前农户分散居住，实现了社区集中居住。永联村建设的可入住4 500户居民的“钢村嘉园”，总投资15亿元，占地面积约533 333 m2，建筑面积56万m2。二是通过对土地利用关系的重构，使村庄的生活服务设施用地大幅增加。通过平整农地与宅基地，节省出大量的农村用地空间，永联村投资 6 000万元建设社区服务中心、文化活动广场，强化农村社区服务功能。三是通过土地入股使工业用地规模得到扩大，农户的土地并没有退出，而是入股至村办企业永钢集团，集团因此可以扩大用地规模，并将所得经济效益分配给农户，实现了农村经济水平的提高。四是耕地利用方式的变革。以前由农户家庭经营，现在533 hm2耕地经过土地流转到集体的农业生产公司统一经营，实现了农业产业的集中化经营。

1 乡村土地利用及其关系调整

1.1 第二、第三产业发展促进土地利用转变

改革开放前，永联村是江苏省乃至全国贫困地区之一。1978年，村书记根据永联村地理条件，探索出“种植+养殖”的农业经营模式，赚取了第一桶金；1983年，村书记吴栋材受到农村建房需要钢材的启发，兴办了轧钢厂；1995年，轧钢厂得到很好的发展，需要土地发展空间，因此开始实施与周边自然村合并；2006年，轧钢厂盈利变少，吴书记提出产业转型，创办了炼钢厂，实现了年1 000万钢产能。目前，永联村土地面积10.5 km2，拥有77个村民小组，村民10 400人。2010年，村工业销售收入285亿元，利税16亿元，村民人均收入21 586元；村办企业永钢集团总资产达160亿元，拥有500万t钢和500万t材的年产能力，名列全国冶金百强企业第29位；全村总资产达40亿元，综合经济实力跨入全国行政村三甲行列。2011年1-7月炼钢250万t，轧钢262万t，销售收入212亿元，利税10.38亿元。“十二五”期间永钢集团和永联村所有建设项目总投资90亿元，到2013年永鋼集团跻身为炼钢和轧钢产能各1 000万t的综合型冶金企业，年销售收入达700亿元，利税50亿。

1.2 农民收入多元化，财产性、工资性收入及转移支付较高

目前永联村已是苏南最大最富裕的村之一，全村总资产达40亿元。2011年，村民人均收入已达25 238元。永联村村民收入实现多元化，主要包括工资性收入、财产性收入、转移支付，且都较高。村民将农地流转给集体的农业生产公司，可获得年租金1 300元/667 m2，明显高于其他村庄，尤其是苏北地区土地流转年租金达800～900元/667 m2的水平。永钢集团发展过程中以集体土地入股的形式通过征收占用了农村集体的土地，这部分土地占有永钢集团25%的股权，实现农户按年分红。农地流转后，部分村民到永钢集团工作，可每月获得工资3 000～3 500元；如果是技术性较强的工种，每月工资可达到5 000～6 000元。此外，村党委采取多种方式不断提高“转移支付”和“二次分配”的水平，建立村民保障体系。2007年村民通过享受7项集体补贴，人均获益近5 000元。在医疗上，新型农村合作医疗保险覆盖率达100%；在教育上，村民子女上小学、初中每年可获得500元的补助，高中、大学每年可获得2 000元补助；在养老上，大于50岁的女性和大于60岁的男性，享受每月600元的养老金。从2004年开始，永联村就设立了“文明家庭奖”，每年拿出1 000万元作为精神文明建设奖金，引导村民提高“文明素质”和享受现代生活。其中，老年人、老党员、在校学生、享有农保和社保的人员可获得福利性收入，少数困难村民家庭则可从“惠民基金”获得救济性收入。endprint

1.3 “三位一体、共融分治”的多元化治理格局形成

随着永联村经济实力的壮大、城乡一体化发展的加快推进、村民居住地转移和身份转变，以及外来人口大量增加，传统的农村格局逐步被打破，农户在农地流转及集中居住过程中出现了许多新情况、新问题。农村基层组织和乡村治理结构，为保障农户利益作出了相应调整与改革。目前，永联村范围内形成了3个治理主体，即永钢集团、永联村经济合作社、永合社区。永钢集团采用现代企业管理制度，独立经营，自负盈亏；经济合作社是以土地、资产、资本为纽带的经济联合体，按照合作社规律办事；永合社区隶属于南丰镇，实行社区自治。“三位一体、共融分治”的治理格局由此形成。

永联村治理格局以發展社员的利益为核心，永钢集团25%的股份，对集体土地、集体资产和集体资本进行规模化、专业化、市场化运营，确保集体资产保值增值，同时不断发展壮大村集体经济，确保社员可持续性富裕的目标；经济合作社确保了10 676名社员共同拥有的533 hm2耕地、400多个门面店的有效利用及合理开发；永合社区下设综合管理部、社务管理部、资产管理部、经营管理部、财务管理部等5个部门，确保农户流转土地的利益能够得到有效保障。多元化的治理格局，使土地治理效率显著提高，大大提升了永联村农户农地流转及集中居住的意愿。

1.4 村集体统一经营农业

随着集体经济实力的壮大，永联村不断以工业反哺农业，强化农业产业化经营。2000年永联村投入大量资金成立了“永联苗木公司”，将全村313 hm2可耕地全部实行流转，对土地进行集约化经营。村集体统一经营农业，实现了经营多元化，获得了巨大的经济和社会效益：苗木公司对外承接绿化工程，出售绿化树木，每年能达到上千万元的效益。目前，永联村正在规划建设200 hm2高效农业示范区，设立农业发展基金，并提供农业项目启动资金，对发展特色养殖业予以补助，促进高效农业加快发展。

1.5 公共服务均等化深入推进

农地流转后，永联村为提高农户的“市民化”水平，深入推进公共服务均等化，建设高品质的集中居住区、加强基础设施建设力度、建立社区服务中心并丰富居民的文化生活。

农户集中居住区配套建设商业休闲街、居民生活街、农贸市场、医院、污水处理厂、喜事厅、敬孝堂等设施，集居住饮食、娱乐休闲、文教卫生等功能于一体，是一个综合性、现代化、高标准的人文居住区。永联村投资十多亿元建设了拥有幼儿园、小学、医院、商业街、农贸市场、休闲公园等的系列配套工程；投资500万元建成集图书馆、健身房、棋牌室、歌舞厅为一体的社区服务中心；投资5 000万建起篮球场、文化广场和影剧院。2006年永联村投资10亿元，为村民建现代新村，全部建成后，8 000多户村民都可以入住公寓式楼房，同时节约土地约53 hm2。对购买新村住房者，村里直接或间接补贴1 400元/m2，实际购价约为500元/m2，远低于建设成本，使居民生活环境和生活质量显著提高。

1.6 “共建共享”是核心，保持农民与土地的联系是原则

永联村发展过程中始终坚持“共建共享”的原则，随着集体经济的发展，集体土地也出现了多元化的利用模式，而村民始终保持与土地的联系，通过就业及“土地入股”等多种形式参与着乡村经济的发展。

经过数次并村后，永联村村民过万，解决流转农地后农户的就业问题成为乡村治理的一项重头工作。永联村利用永钢集团的产业优势，创办了制钉厂等劳动密集型企业，有效吸纳了村里剩余劳动力。村里还开辟2.67 hm2地建设了个私工业园，统一建造生产厂房，廉价租给当地个私业主。永联村还依托本村多达2万人的外来流动人口的条件，鼓励和引导村民发展餐饮、卫生、娱乐、房屋出租等服务业满足村民的就业需求，为村民提供多种就业途径，使村民参与到乡村发展中来。

近几年，永钢集团根据宏观经济发展状况，结合当地发展优势，注重产业升级，陆续投资建设了第二线材厂、新棒材厂、第二制氧厂、3万t级长江自备码头等重大工业项目。永联村采用集体土地入股的方式，使农民能够享有乡村企业的25%的股权，所以产业升级的背后，能够使农户在“共建共享”中保持与土地的联系，参与乡村经济的发展。

2 土地利用关系重构过程中的乡村治理问题

2.1 乡村治理模式难以大规模推广

永联村可以依托强大的企业经济作为其发展的动力，是因为村集体领导班子在村庄经济发展决策及土地利用关系重构决策中起了决定性的作用，形成了村集体主导型的乡村治理模式。在村庄的发展过程中，如何选择企业，如何进行土地规划，何时进行企业转型，怎样调动农民的积极性等，都是村集体在指挥和领导。一旦村集体的指挥或者政策出现偏差，其后果难以想象。

虽然永联村土地利用关系重构完成度较高且质量较好，乡村治理水平也达到了较高水平，但是永联村的乡村治理模式难以复制。首先，永联村的经济发展模式难以复制，永联村由原来47 hm2的小村庄到如今占地533 hm2的大型村庄，发展模式及其道路都难以复制，其经济基础决定了它的发展方式，一般村庄难以效仿。其次，永联村土地利用关系重构后的政策及资金保障水平也难以复制。仅企业利润分红每年每人达到7 000多元的水平，一般村庄发展水平很难达到。第三，土地利用关系重构后，永联村可以保证村民公共服务均等化、就业有保障，但是一般村庄的经济发展水平也很难达到这种标准。

2.2 村民生产生活过度依赖村集体

永联村土地利用关系重构之后，农民的生活及就业有了保障，社区的公共服务水平也达到较高水平，但是也引发了部分村民对集体过于依赖的问题。在“进了永联门，就是永联人”这种思想的引导下，农民的集体意识较强烈，土地利用关系重构的热情较高，搞集体经济的支持力度也很大。但是部分村民在享受了村内的福利后，仍无法满足，开始向村集体索求家人更多的就业与保障。在集体思想影响下，部分村民认为村集体占用了村民的土地，就有义务承担村民的就业与保障，也有义务承担村民子女的生活保障，否则就会通过法律武器状告村集体滥用职权并夺回集体对自己土地的使用权。endprint

在永联村村民的“市民化”过程中，村集体扮演的引导者角色慢慢被村民当做了担保角色。即“市民化”过程中，村民的就业问题及生活保障问题，甚至子女的就业问题等，都要由村里来解决，而村民则在重度依赖集体的过程中，逐渐失去了“自力更生”的意识。

2.3 农地经营权归属问题

永联村土地利用关系重构进行较早，土地开发利用强度较大，因此当时土地利用过程都是“确权不确地”的，即只能根据村民土地证书确定土地面积，但是无法确定土地位置。这种确权不确地的土地权属管理模式为乡村治理带来了诸多问题。

虽然永联村村民都是自愿与村集体签订合同流转或出租土地，但仍有部分村民在项目或者企业建成后想要退出合同，來索取自己土地的使用权。在“确权不确地”的前提下，村集体无法确定某位村民的某块土地，而且项目或企业完工后，投资强度与开发强度也不允许村民撤回某块土地的使用权。在土地的纠纷过程中，若村集体将企业或项目的部分利润用来补偿某些村民土地经营权，那么就会引起更多人退出，从而导致项目无法进行下去，进而引发管理的混乱。若村集体将某些人的退出请求置之不理，那么这些人会诉诸法律来维护自己的权利，这又为乡村治理带来困境[2]。

村集体为了确保集体企业的正常运作及项目的顺利实施，主张“确股”但不“确地”，即让农户了解并持有土地经营权的股份，但不确定土地的具体位置。因为村集体担心在“确地”之后，村民了解自己土地精确位置，会联合更多的人，在大面积的土地上争取所谓的“权利”[3]。所以在确权不确地的土地权属管理模式下，无论企业经济发展如何，都会使得未来农民难以收回农地经营权。

2.4 村集体权力过大，事务繁杂

永联村村集体在永联村的土地利用关系重构与乡村治理过程中起了至关重要的作用。何时选择开办钢铁集团，何时进行多村联并，何时进行企业转型，怎样提供社会服务等问题，都是由村集体在进行指挥与规划。

村集体一方面经营永钢集团，承担着村民土地分红与就业的压力；另一方面，处理乡村治理问题，在维持村民和谐的基础上，承担着进行新农村建设的任务。村集体经营企业的效益直接关乎群众的利益，一旦经济效益下滑或者企业破产，很可能导致村民因利益受损而退出土地承包合同，甚至引起大规模的群体性事件。

永联村经过长时间的发展，逐渐积累起村民的信任，虽然有些个别事件发生，但可以处理比较得当。但永联村的模式并不是最正确的模式，村集体权力过大也不一定适合所有村子。村集体作为政府政策的执行者，是协助政府执法和实施土地政策的部门。村集体决不能直接参与土地经营活动，一定要将村企严格分开，管理与经营相分离，否则会激发更多的社会问题。

3 对策与建议

3.1 正确认识“村企合一”的软弱性，审慎使用“公司并村”模式

“村企合一”模式下的企业家享有集体资源支配的话语权，他们已将企业的经济组织结构视为自身的优势所在，即使企业已经获得自生能力，其依旧将村庄资源禀赋作为企业发展的最有利支撑。2013年中央“一号文件”指出“以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，加快推进农村集体‘三资管理的制度化、规范化、信息化”，“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革，探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”。实际上，在现有的土地政策下，产权问题将会长期困扰地方政府和农民，并衍生出诸如小产权房、村民身份转变等一系列问题[4]。农民依靠土地和集体资产入股将始终是产权问题处理中的一个难题。在村企共建的模式下，企业出于自身利益的考虑，不同地区、不同发展阶段的集体经济组织难以形成统一的产权架构，产权界定的形式必将呈现多元化，真正现代企业制度概念下的企业难以形成。从理论上讲，在现行的城乡二元结构体制下，只要股份合作制概念存在，产权改革就不会彻底完成。村庄与企业间的这种特殊的关系存在，将可能成为未来集体产权制度改革的最大阻力。在乡村发展过程中，要正确认识“村企合一”软弱性，审慎使用“公司并村”的模式[5]。

3.2 强化农户的自主择业观念

土地利用关系重构后的乡村治理目标是使农民随着农村土地生产方式的转变，逐渐从生产方式、生活方式、居住方式、收入方式、就业方式等向市民化转变。这并不意味着农民是依托土地或者村集体才实现的转变，而是其在保持土地关系的基础上实现“自力更生”[6]。

村集体作为乡村治理的主体，应逐步强化农户的自主择业观念，而非一味地依赖集体提供工作。集体组织根据自身经济发展状况，逐步建立劳务公司或就业市场帮助农民去争取更多的就业机会，而非单一增加农民的补偿标准和红利标准。在提供给村民更多均等化服务的同时，应更多地指导其在思想上的“市民化”，从而逐渐摆脱对集体的深度依赖关系。

政府应逐步建立城乡统一的劳动力就业市场。要逐步改革城乡分割的二元就业制度，取消就业中的城乡户籍歧视[7]。要充分发挥市场在调节就业中的基础性作用，逐步建立城乡劳动者自主择业、平等就业的就业制度。要建立城乡一体化的劳动力市场网络，实现用工信息共享。通过城乡一体化劳动力市场把农民纳入城镇就业体系，使其在职业培训、就业援助、自主创业等方面享受和城市居民一样的就业服务和政策待遇。

3.3 正确处理“确权”和“确股”的关系

在农村开展土地承包经营活动，要处理好“确权”和“确股”的关系。“确权”应依照法律、政策规定，按照一定程序，确认承包农户对村集体土地的承包权和经营权，是国家层面对农民的农村土地承包经营权的权利确认；而“确股”只是相对经济独立的经济主体对股东股权比例的确认，具体到土地确权更多体现的是对土地收益进行分配的方式，二者不能混为一谈[8]。首先要“确权”然后才能“确股”。“确权不确地”方式中的确权，不但要确定农户的承包面积，而且也要确定农户的具体地块和空间位置，为更好地体现对农户承包权的确认，建议仍旧由县级以上土地承包管理部门对农户承包面积进行登记确认，由区县人民政府颁发注明确股方式的《农村土地承包经营权证书》，以确保农户在未来能够收回自己的农地经营权。endprint

3.4 弱化政府行政管制，促进村民自治

弱化政府行政管制就是使乡镇管理由单一的行政管理转变为围绕为农民和农村生产生活提供有效服务进行管理，管那些应该由政府管，且只有政府能管好的事情[9]。当前，乡镇政府的基本职能是提供地方公共产品，满足乡镇范围内居民的公共需要，它包括当地农村社会治安、基础教育、医疗卫生、防疫、居民基本社会保障、农田水利建设、公路建设、为农民提供生产咨询和培训服务以及基本的政府行政管理等。乡镇政府应该从大量政府管不了也管不好的事情中解脱出来，纠正越位的政府行为，如干涉农民该种什么不该种什么，政府直接投资办企业。分散乡镇政权过分集中的权力，运用企业精神改造乡镇政府，建立以市场为依据的管理机制[10-12]。乡镇的一些部门要进行改革，推向市场。乡镇政权要理顺与村民自治组织的关系，真正变“命令”为“服务”。经过改造后的乡镇政府将作为为农民提供生产和生活秩序的政府而不是更多地表现为一个管理农民生产生活事项的企业来发挥作用。乡镇在发展经济方面要消极行政，只是为企业提供良好的市场秩序和基础设施，从而为协调乡村关系奠定良好的制度基础。

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