建设财政内控机制的问题、原因与对策

陈中峰

摘要：内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是实现组织目标的长效保障机制。党的十八届四中全会明确要求，强化对行政权力制约的重点是加强对政府内部权力的控制。本文围绕建设财政内控机制问题展开研究，重点探究了财政内控机制建设存在问题、原因和对策，以期为各地加强财政内控机制建设提供借鉴。

关键词：内控机制；制度设计；信息化建设

财政内部控制起源于企业财务管理。20世纪70年代新公共管理理论主张在公共部门可以采用市场经济中私人部门成功的管理方法和竞争机制，这为在公共部门管理中引入企业内部控制理论和方法提供了理论指导。

在这一背景下，美国、欧盟、澳大利亚和一些国际组织在理论和实践层面积极推进公共部门内部控制建设。如1999年美国审计总署（GAO） 发布了《联邦政府内部控制准则》，率先将内部控制引入联邦政府体系，成为国际上政府内部控制领域的标志性纲领文件。2004年最高审计机关国际组织 （INTOSAI）发布了《公共部门内部控制准则指南》，成为各成员国审计机关制定和实施内部控制测评准则的基本参考依据。

我国在公共部门财政内部控制理论研究和内部控制建设方面起步相对较晚。在理论研究方面，2000年后国内学者才逐步关注内部控制理论，陈丛林、王敏中（2003）较早明确提出了财政内部控制的定义。在实践建设方面，我国在2002年推行行政事业单位会计集中核算，2004年实施了国库集中支付，2005年实施了非税收入管理改革，直到2012年后，财政部门发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》首次以规范性文件形式要求各地试行内控制度，之后2015年又发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。各地积极探索内控制度，其中山东在建设财政内控机制方面走在前列，2016年已经率先实现财政内控机制省、市、县三级全覆盖。

党的十八届四中全会明确要求，强化对行政权力制约的重点是加强对政府内部权力的控制。财政内部控制是保障行政事业单位组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是实现组织目标的长效保障机制。本文围绕建设财政内控机制展开研究，具体内容如下：首先，阐述当前财政内控机制建设存在问题；然后，分析存在问题的原因；最后，针对原因，提出政策性建议。

一、财政内控机制建设存在问题

（一）认识不足，建设滞后

财政部、部分省市虽然已经出台了关于财政内控机制建设的指导意见，但是很多地区依然存在认识不足的问题，不能高度重视此项工作。一些市县财政部门尚未建立财政内控专门的组织机构，未能及时对相关的职责和权力进行划分，做到定岗定责。

（二）内控组织约束力差、权威性弱

财政内控组织是单位内部成立的约束机制，与被监督对象是利益共同体，并且其自身既是运动员又是裁判员的状态，导致内控约束力较弱。另外，从财政部门内部管理业务分工上，资金用途性质和资金分配流程相对专业和系统复杂、信息不对称等给内部监督带来困难。即便发现问题，由于缺乏相应处罚办法，处罚过轻、尺度偏松，导致内控部门权威性较弱。

（三）内控机制不健全、信息化建设滞后

一些财政部门内部控制体系建设不健全，项目管理不科学规范，致使部分岗位分工不明确，各个部门、各科室之间协调性差，没有建立起良好的沟通合作意识。在执行会记核算、财务管理、资产管理、预算控制、绩效评价等项目活动上，都存在一定的问题。信息化建设滞后，对资金的信息监控主要是收支平衡問题，而对系统项目的监控则停留在描述性统计阶段，不能对项目的申请、立项、结项等进行全周期的系统监管、项目绩效评价。

（四）内控机制的人才队伍建设滞后

财政内部机制的建立需要“以人为本”。当前，很多财政部门并未单独设立财政内控机制组织，而是以负责监督检查工作的同志为主，通过抽调各处室、科室、股室人员，成立内控办，单位领导挂名，平时并无交流，只是在审计、检查时才拼凑在一起。对岗位职责、分工、人事管理等模糊不清，缺乏科学合理的人力资源配置和针对性专业业务培训，导致业务人员综合素养不能够满足内控机制的要求。

二、阻碍财政内控机制建设原因

（一）主观认识不足

由于我国财政内部控制体系建设开展较晚，很多单位对内部控制的普及程度不高，对其重要性不够，导致思想不能及时转变，影响了财政内控机制建设进程。比如茆晓颖、孙文基（2010）， 徐建林（2011）指出，我国财政人员对于财政内部控制的思想认识上存在偏差。张世勋（2012）也指出，我国相关部门在实行财政内部控制时单纯追求财政预算收支总量平衡，对于内部控制制度的作用尚未引起足够的重视，因此思想认识上亟待加强。

（二）内控制度设计不完备

当前，我国财政内部控制机制在制度设计上并不完备，财政部门虽然明确了建设财政内控制度的原则、保障措施，但是尚未明确界定岗位职责，也没有就实现纵向直接控制、横向互相牵制的内控体系给出具体指导。如云南省财政厅监督检查处（2008）指出，由于对控制对象的行为难以界定从而降低了内控效率。徐建林（2011）则指出财政预算、执行、监督尚未实现真正意义上的分离，使得对财政资金纵向监控较难。张世勋（2012）指出，我国财政内部控制缺乏统一规范的制度规定，而且内容不全面，存在制度盲区，也没有明确内部控制机制管理协调机构和职权，容易引发职能部门之间推诿扯皮的问题。

（三）基层财政内控信息化建设能力亟待提升

财政部门的资金拨付、预决算信息公开、债务管理、项目库管理、PPP项目监控等信息化建设明显滞后。基层问题更加突出，很多市县在年底对账时依然是手工对账，系统建设、维护严重制约财政工作效率；对预决算信息的披露近年才逐步展开；由于财政困难、信息化建设能力不足，项目库管理系统建设迟迟不能推出；PPP项目的监控主要是通过财政部门的PPP综合信息系统，多停留在申请立项阶段，后续监管缺失。endprint

（四）财政内控人才队伍建设滞后

财政部门内控专业化、信息化人才队伍建设滞后，不能满足当前强化财政内控监督的管理需要。实际上，由于财政内控工作复杂、对财政运行的潜在风险需要综合把控，因此需要复合型人才。但是，一些财政部门尚未成立内控组织，或者成立了内控组织是为了应付检查，流于形式。对财政内控人员的综合业务培训缺失，使得内控人员不能满足岗位需求。

三、加强财政内控机制建设对策

（一）提高认识，强化内控人才建设

领导干部在思想上必须高度重视财政内控工作。加强财政内控机制建设是推进财政管理改革的必要前提，有利于推进新《预算法》关于法治财政、财政预算管理精细化等各项工作；有利于促进财政业务运行公开透明、财政资金高效实用；有利于引导财政干部强化廉政合规意识，提升对业务流程的梳理和优化、提高工作效率和服务质量。因此各级财政部门要加强对业务人员和财务人员的管理理念行为指导，同时广泛开展内部控制文化宣传，通过专家讲座、专题培训和知识竞赛等各种形式提升内控人员的综合素质，夯实内控人才队伍基础。

（二）完善制度，实现顶层设计

根据财政部的指导意见，加强财政内控建设首先应该建立内控体系，成立财政内控专门机构，定岗定责，明确各部门、单位、各岗位职责。健全各项财政业务管理制度，完善“四本”预算编制执行、收支管理、政府采购等业务流程，做到用制度管人、管事、管权、管钱。其次，加强内部权力制衡。對现有的管理制度和办法进行修订、整合和优化，明确控制原则，规范业务流程，形成纵向直接控制、横向互相牵制、内部循环约束、全方位监督制衡的运行机制。再次，建立内控报告制度，促进信息公开。内控报告要作为财政预决算报告、财务报告重要组成部分向人大、审计部门报告。定期在单位内部进行内控建设总结、并将相关内控建设信息对外公开。最后，建立监督检查制度。充分发挥全体干部职工的积极性，动员全员参与监督工作；建立部门间相互制衡的监督制度，定期轮岗、定期稽查等措施，防范权力寻租；健全重大事项集体决策制度，强化对领导干部的内部监督；建立财政监管问责制，对出现问题加大问责力度，倒逼内控制度落实。

（三）加强信息化建设，提高内控机制效率

借助现代财政信息系统，有利于实现内部控制建设强调的“制衡”和“控权”。加强重点税源、企业、主体产业的信息建设；强化财政内部系统的预算指标的信息控制；完善债务管理系统，强化债务风险把控；建设完善项目库系统，提升对项目的申请、立项、运行、结项等全流程监控。通过信息化固化各项财政业务操作流程，减少人为操作空间。借助系统贯穿于全单位、全流程的跟踪，方便各类业务信息、风险信息的收集、筛选和输出，能及时为领导决策提供辅助支持。针对财政运行存在的漏洞和可能出现的风险，探索在各业务流程内嵌人风险监测、预警、报告功能，利用信息系统的自动化、智能化功能，有效提高内部控制效率。

（四）强化执行，保障内控机制落地

在推进财政内控制度建设过程中，各单位应该根据各自主要业务的特征，针对性开展活动。在提高认识层面，要在单位内部定期开展宣传报道工作，营造良好氛围；在提升人才队伍建设层面，加大投入、增加编制，通过综合业务培训，提升内控人员综合素养；在制度设计环节，强化合作、沟通，通过集体讨论、外部专家咨询等形式，完善制度设计；在信息化建设层面，要及时追踪发现问题化解风险，积极与信息系统的运行维护人员、信息发布者、使用者进行沟通，保障财政内控系统信息得到及时、有效利用。endprint