贵州城镇化的思考：成绩、问题与对策

欧阳德君

一、贵州城镇化取得的成绩

（1）城镇化率显著提高。由于自然条件的制约和历史原因，贵州的城镇化自新中国成立以来到20世纪末，都处于比较缓慢的阶段，直到1999年，城镇化率只有23.6%。随着国家西部大开发战略的实施，中共中央、国务院十分重视贵州的发展，国务院还专门出台了《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号文件），指导帮助贵州省实现又好又快发展，并对贵州的城镇化提出了明确的指导意见。经过广大干部群众的共同努力，2016年城镇化率提高到44.15%， 比2015年提高2.14个百分点。纵向比较，相比2009年的30%，有了大幅度提高，增速居全国前列。尽管横向比较与全国57.35%的城镇化率还有较大差距，但这种差距正在进一步缩小。

（2）城镇化布局日趋合理。贵州城镇化依托国家战略，特别是国家批复设立贵安新区，为贵州城镇化带来了重要机遇。目前，贵州的城镇化已初步形成“一核、一群、两圈、六组、多点”的格局，空间布局日趋合理。“一核”是指以贵阳中心城市（含贵安新区）为主核，“一群”是指积极培育黔中城市群，“两圈”是指贵阳—安顺、遵义两大都市圈，“六组”是指六盘水、毕节、铜仁、凯里、都匀、兴义六大城镇组群，“多点”是指重要节点城市，是区域中心城市之外发展条件较好、专项职能突出的城市（县城）。同时，贵州省依托高速公路、高速铁路，打造盘县—普安—晴隆、德江—印江—思南—沿河、榕江—黎平—锦屏—从江等特色城镇带，实施特色小城镇“十百千”计划，即每年重点支持10个左右县级政府整体推进小城镇建设，继续加快100个示范小城镇建设发展，通过重点创建一批富有现代气息的特色小镇，带动全省1000多个小城镇共同发展。

（3）城镇化品质不断提升。随着全省交通条件的改善，特别是高速公路和高速铁路的快速发展，贵州城镇化品质得到不断提升。贵州在西部地区率先实现了县县通高速，贵广、沪昆高速铁路的正式运营极大地改善了贵州的交通条件，由原来的交通边缘地区变为重要的交通枢纽。高速公路和高速铁路沿线的城镇出行难问题得到解决，城镇服务质量得以快速提升。过去五年，贵州经济年均增长11.6%，增速连续五年居全国前三，城乡居民人均可支配收入分别年均增长10.2%和12.4%，综合实力显著增强。2016年全省地区生产总值11734.43亿元，城镇常住居民人均可支配收入、农村常住居民人均可支配收入分别为26742.62元和8090.28元，人民群众消费能力不断提高，有力地支撑了城镇化。2016年固定资产投资12929.17亿元，其中基础设施投资5340.13亿元，工业投资3076.50亿元，制造业投资2019.23億元。

二、贵州城镇化存在的问题

（1）城镇化理念滞后。贵州城镇化还没有很好地体现出“以人为核心”的理念，为了吸引更多人口进城，政府通过城镇产业布局吸引农村人口进城工作，从而实现人员聚集，城镇化基本上还是依赖“人口城镇化”“土地城镇化”“服务资源集中城镇”等理念，本质上就是“土地财政”。这种城镇化理念带来交通拥挤、房价上涨、上学难、看病难、看病贵等一系列城市问题。

（2）城镇化受到内外双重压力。从内在条件看，作为全国唯一一个没有平原支撑的省份，贵州既没有沿海地区的海洋交通优势，也没有沿边地区的对外贸易的区位优势。贵州绝大部分土地是山地丘陵，境内山河纵横，重峦叠嶂，山高谷深，地表破碎，俗称“地无三里平”“八山一水一分田”。很多地方属于典型的喀斯特地貌地区，水土流失和石漠化严重，适合城镇化的平地很少，这种自然条件增加了城镇化的成本和难度。同时，由于城镇化理念滞后，原来的城镇规划设计滞后于城镇化进程，交通、教育、医疗等资源不能满足城镇居民需要，许多城镇的核心区域已经基本定型，重新改造改建的难度极大，拆迁成本极高。从外在条件看，贵州作为西部省份，因自然条件的制约和历史原因，城镇化低于全国的平均水平，特别是与周边湖南、湖北、四川、重庆等省市相比，还有较大差距。尽管贵州城镇化每年增速很快，但与发达地区相比，面临着差距被继续拉大的压力。

（3）城乡二元结构矛盾突出。计划经济时代留下来的城乡二元机构矛盾在贵州城镇化进程中比较突出。随着改革开放的进行，国家逐步调整了户籍制度，以往非常困难的“农转非”现在比较容易，贵州城镇化进入快速发展时期。城镇集中了更多、更好的教育和医疗资源，拥有更便捷的交通，有更多赚钱的机会和更丰富的娱乐活动，而农村得到的投入远远不够，大量农村青壮年劳动力向城镇集中，从而出现了大量的“空心村”。国家户籍政策的调整和城镇的繁荣，使农民可以自由选择，也可以在城镇长期生活，在很多方面享受市民待遇。但这种调整和发展是“单向的”，即劳动力从农村流向城市，城市人口不能将户口迁往农村，这就容易造成农村的萧条，进一步扩大农村与城市的差距。而且农村土地实行的是村民集体所有制，户口在农村的村民拥有与土地相关的权利，一旦将户口迁出，就不再享受这些权利，所以大多数农民不愿意放弃农村户口，以此来保证自己的土地权利，因此，大量在城市生活工作的农民工户口仍然留在农村，特别是许多“农二代”在城市出生、长大，已是“城市人”，但从身份上讲，因为户口在农村，他们依然是农民，并不具有所有城市户口的居民权利。

（4）城镇化资源分配有待进一步优化。贵州城镇化中政府投入的资源有限，单靠政府自身财政力量不能满足城镇化对各种资源的需求，很大程度上需依靠中央财政转移支付、专项拨款、银行贷款和PPP （政府和社会资本合作：Public-Private Partnership）等方式推动。面对有限的资源，全省各地都在争取资金、政策、规划等资源，这就有一个资源分配问题。贵阳作为贵州的省会，在有限的资源分配中占据优势，全省的城镇化基本上是以贵阳为中心来布局；贵阳是全省的政治、经济、文化等方面的中心，在城镇化的交通、教育、医疗等关键性指标中，贵阳占了绝对优势。这样一来，贵阳吸纳人才、资金、物流、产业的能力就进一步增强，成为“一城独大”。其结果是全省城镇化整体水平不够高，城镇规模小，效益不高。贵阳人口近300万人，自身的城镇化还处于初始发展阶段。除贵阳外，只有遵义、六盘水和安顺三个城市的中心城区人口超过50万，综合实力都不强，不足以带动本地区的城镇化快速发展，“一核、一群、两圈、六组、多点”的格局还处于初步形成阶段，单靠一个贵阳不足以带动全省的城镇化。东部沿海地区的城镇化则不同，一般至少有两个城市发展带动全省的城镇化，如山东有济南、青岛，福建有福州、厦门，江苏有南京、苏州，浙江有杭州、宁波，广东有广州、深圳，在这些中心城市周边还形成了城市群，效益和质量优势明显。endprint

三、贵州城镇化的对策建议

（1）树立“以人为核心的新型城镇化”理念。2016年的中央经济工作会议强调“以人为核心的新型城镇化，促进农民工市民化”，这对贵州的城镇化有重要的指导意义。前面已提到贵州城镇化受到“内外双重压力”，土地资源有限，也不具备一线城市吸纳全国人口的能力，依靠“土地财政”的城镇化必然不可持续。树立“以人为核心的新型城镇化”理念，要求我们在城镇化进程中，在环境、交通、医疗、教育、休闲等方面为人们提供良好的硬件条件和服务保障，增强人民群众的获得感和幸福感，从而增强城镇的吸引力，推动城镇化快速发展。

（2）突出“山地城镇化”的特色。贵州“山多、平地少”这一自然特点既是城镇化面临的困难，也是机遇。贵州虽然多山，但生态环境好、森林覆盖率高，特别是夏天气候宜人，是理想的避暑之地，贵阳被称为“避暑天堂”“林城”，六盘水被称为“凉都”。贵州城镇化完全可以充分利用这一自然特点，发挥比较优势，打造“城在山中、山在城中”的“山地城市”，通过高速公路和高速铁路、城际铁路将各个“山地城市”连成“山地城市带”，实现人与自然的和谐统一。这种具有贵州特色的“山地城市”，能够吸引大量国内外游客来贵州旅游、避暑，既可推动城镇化，又可减少对大自然的破坏。

（3）积极推进城乡一体化。城镇化不仅仅是把农村人口吸引到城市，农村和城市不应该对立，离开了农村，城市必然出现混乱，广大的农村为城市居民生活提供必不可少的食物来源，同样，离开了城市，农村也不能得到发展。因此，城乡二元结构必须破除，应实行城乡一体化。一方面是城市“化”农村，吸引农村剩余劳动力到城市工作、生活，为农民提供各种教育和技能培训，使广大农民能够享受到社会发展的成果；另一方面是农村“化”城市，农村拥有城市不具备的自然风景和丰富的物产，除了为城市居民提供食物，还能让城市居民体验到自然的奥秘和神奇，陶冶情操，放松心情，锻炼意志。积极推动城乡一体化，既不是把农村变成城市，也不是把城市变成农村，是使城市和农村互通有无、扬长避短，农村能在教育、医疗、卫生、交通等方面得到像城市一样的高质量服务，城市居民能够随时到农村追忆乡愁，休闲娱乐，体验生活。

（4）争取中央财政的大力支持。受制于自然条件，历史上贵州发展较为缓慢，新中国成立后，在计划经济时代，贵州虽然有丰富的矿产资源，但基本上由国家调配使用。改革开放后，更是成为劳务输出大省，工业基础薄弱，财力有限，甚至被称为“吃饭财政”，无力有效推动城镇化。在本省財政困难的情况下，要推动城镇化快速发展，必须争取中央财政的大力支持，特别是在公路、铁路、机场等交通基础设施建设方面需要中央财政加大投入。目前，国家高度重视贵州的发展，在政策、资金方面都提供大力支持。贵州的干部群众也渴望加快城镇化步伐，具有强大的内生驱动力，贵州近几年来发展速度也因此连续五年进入全国前三，所以只要贵州广大干部群众保持艰苦奋斗的本色，积极争取中央财政的大力支持，贵州的城镇化一定能实现高质量的发展。

参考文献：

[1]冯海波.贵州山地特色新型城镇化发展现状和主要任务[J].建设科技，2016（9）.

[2]中央经济工作会议在北京举行[N].人民日报，2016-12-17.endprint