与东盟关系的“成长期”和“成熟期”

高扬

2017年是东盟成立50周年。历经半个世纪的发展，总面积448万平方公里、人口超过6亿的东盟在政治、经济与区域合作等方面都取得了巨大成就。中国高度重视与东盟的关系，将之作为外交优先方向，致力与东盟一道打造命运共同体、利益共同体和责任共同体。正如李克强总理所说，中国与东盟的关系正步入起点更高、内涵更广、合作更深的“钻石十年”。

“成长期”的挑战

随着东盟的发展和中国与东盟关系的不断密切和深化，原本隐藏在双边关系繁荣发展下的一些问题也日益浮现，这些问题对于推进双边关系发展，深化以相互依赖关系为主导原则的一系列倡议和措施形成了挑战，需要加以重视。

一是区域和全球秩序调整的不确定性。二战后，东南亚地区和平、稳定和繁荣的基石是美国主导的地区和全球秩序。进入新世纪以来，随着美国国力的下降和新兴大国的崛起，地区和国际政治格局正在发生剧烈的调整和变化。尤其是作为全球化主要推手的美国选出了主张“美国优先”的特朗普为总统，而自由贸易发源地英国又公投“脱欧”，这给包括东南亚在内的地区和全球秩序造成巨大冲击。

特朗普当政以来，迅速废除了奥巴马政府时期的“亚太再平衡”战略，宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），严重冲击了东盟以往所熟悉的国际政治生态环境，东盟各国纷纷担忧地区秩序的前景。特朗普与菲律宾、新加坡和泰国等部分东盟国家领导人通了电话，但内容主要是寒暄致意，以及就朝核问题等具体事务进行交谈。在2017年5月初举行的美国—东盟外长会议上，美国政府也没有作出任何关于东南亚地区外交政策的官方声明或宣示。东盟国家对美国的东盟政策会如何调整和发展困惑不已，也使得东盟在充满不确定性的地区和全球秩序调整进程中倍加谨慎。

二是东盟国家对中国“近而不亲”。东盟国家在历史上与中国有着千丝万缕的联系，许多国家受中国历史传统文化和价值观念的影响深远。近年来，随着中国综合实力的提升，在地区的政治和经济影响力也日益增强。中国与东盟国家在实力对比上的非对称特征日益凸显，这就导致双方对各自利益和许多地区性问题上的认知产生根本性差异，容易致使不信任感的滋生。

东盟国家从与中国密切的经贸联系上获益匪浅，但有的也对中国日益强大有所疑虑。一些东盟国家主张将美国等域外力量引入，采用“以力量平衡力量”的战略来平衡中国日益增长的影响力。这也就造成了东盟国家的“骑墙”现象，即“在经济上依赖中国，在安全上依靠美国”，成为与中国关系非常“紧密”但不“亲密”的典型表现。

三是大国对中国与东盟关系的“离间”。历史上看，东南亚地区就是世界大国激烈角逐和利益交错的地区。美国、日本、印度等大国对中国的崛起和在本地区影响力的增强抱有戒心。奥巴马政府就曾围绕南海问题不断制造热点，怂恿菲律宾、越南对中国提出挑战。日本重视发展与东盟国家的关系，其主要援助对象就包括东盟国家。在菲律宾与中国就搁置南海争议达成共识后，日本还敦促菲律宾“尊重仲裁”。再看印度，也把加强和扩展与东南亚的互动关系置于外交战略的优先发展地位，印度和日本还携手在东南亚国家兴建多个基础建设项目以平衡中国。由此可见，大国介入使中国与东盟国家关系进一步复杂化。

四是领土争端问题。领土争端问题可以说是中国发展和东盟关系的一大障碍，也是核心问题，未来仍会影响到双方关系的进一步发展和深化。

五是东盟国家内部安全风险。东盟国家数量不多，但是其政治体制、民族宗教、文化理念、价值观念、生活理念等种类繁多、各不相同甚至可以说差异巨大。据统计，东盟国家都是多民族国家，有400多个民族和部落、部族。东盟地区被视为当今世界政治、经济、文化最具多样性的地区之一，东盟组织内部的一体化依然有限，在统合内部一致对外等问题上成效不足。

当前，东盟不少国家仍处于政治转制、经济转型的进程中，各成员国之间的经济发展不平衡，还需要面对恐怖主义、禽流感、跨国犯罪等非传统安全领域的挑戰。同时，东盟一些国家之间也存在领土争端。随着东盟一体化步伐加快，各国政治制度之间的差异将日益凸显，东盟内部的安全风险也逐渐显现，这也是中国在推动与东盟关系时必须加以重视的问题。

“成熟期”的应对

中国与东盟山水相连，比邻而居，是天然的合作伙伴。回首双方关系26年的发展历程，经受住了地区和国际风云变幻的考验，树立了合作共赢、共谋发展的典范。李克强总理在2016年指出，中国与东盟在过去26年是双方关系快速发展的“成长期”，未来25年则是双方关系提质升级的“成熟期”。要推进中国与东盟关系的深入发展，就必须承认并理性认识到业已存在的问题和潜在的风险，切实做好以下几个方面的准备和工作：

构建地区政治安全合作的新平台，建立外交防务磋商新机制。随着全球化遭遇挫折和地区力量的此消彼长，各种不确定、不稳定的风险开始显现，东盟地区政治安全形势处于快速变化之中。这既是中国巩固与东盟安全合作的新挑战，也是新机遇。

中国首先要巩固与东南亚国家战略上的睦邻友好国家关系，加大与东盟国家商讨签署睦邻友好合作条约的工作力度，力促达成睦邻友好的相关法律文件，为推动长期睦邻友好关系的发展提供法律制度保障。其次，中国应与东盟国家探讨构建符合地区实际的安全合作新平台和新机制。中国在对东盟国家的外交上，应在进一步提供经济收益的同时，在政治和军事上也采取积极的安全保障措施。在处理与东盟国家包括领土争端在内的诸多问题时，可以借鉴美、日、韩等国家间的外交部长和国防部长“2+2”磋商机制，商讨建立中国—东盟外长和防长参加的“2+2外交防务磋商机制”，推动双方外交防务事务的深入交流，消除战略猜忌和疑虑，确保执法安全合作部长级对话等机制更加务实深入地推进。

加强与东盟国家发展战略的精准对接，构建合作共赢的命运共同体。中国作为亚太地区抵御经济风险能力最强的国家之一和东盟最大的贸易伙伴，对东盟国家经济上的影响力不言而喻。中国发起和正在稳步推进的“一带一路”倡议是中国参与和完善全球治理体系的主动作为，而东盟国家则是建设的重点和优先地区。中国应坚持共商、共建、共享的原则，做好与东盟地区国家如老挝“变陆锁国为陆联国”战略，印尼“全球海洋支点”发展规划等发展战略的精准对接。endprint

在做好战略精准对接的同时，中国要以“利”为绳，通过与东盟国家在具体项目和企业上的对接，推动构建与东盟各国高层次、多领域的双、多边经贸合作机制和平台，进一步密切与东盟国家的经贸关系，做大共同利益的蛋糕，让民众和社会层面更多感受到中国带来的实际收益，增强对中国的接受度和认同感。

加大对东盟国家的公共外交力度，避免与中国的争端成为东盟国家内部政治斗争的工具。国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。中国和东盟虽然经贸合作十分密切，但经济的密切联系并未全部转化为东盟民众对华的友好情感。传统上通过经济处理争端的方式，虽能克服一些对华不友好的政治势力，但同时也可能刺激到他国国内的民族主义情绪。要改变这种情况，就要加大对双方智库、民间组织和媒体等交流沟通的支持力度，通过智库和媒体引导舆论，通过民间组织深入基层，促进相互了解的深入，塑造中国负责任的和平友善大国形象。

至于中国与东盟国家之间的争端尤其是领土、资源等争端，中国与对方应多通过政党、议会等高层次交往，超越权力政治思维，以增进有关国家内部不同意识形态的政治力量对中国的客观理性认识，寻求利益的汇合点，最终对争端问题的解决达成谅解与信任的共识。

最后，强调与其它大国的共同利益，利用好大国在东盟地区的战略分歧。东盟地区是大国利益的交汇地，美、日、印等国对地区形势发展的影响举足轻重。东盟国家不希望看到大国关系紧张，更不愿意被迫“选边站”，不愿由于大国介入地区事务而破坏地区以经贸合作为主线的和平与合作氛围。为此，中国处理與其它大国在东盟地区的关系时，应避免与相关大国迎头相撞，更多强调共同利益，主张在竞争中合作，如与美国利用好在反恐、朝核，及经贸领域的合作和共同利益。

要善于利用好其它大国之间的矛盾，比如要认识到美、日同盟虽有针对中国的一面，但并非铁板一块，彼此之间亦心存防范。日本虽然意图借助美国遏制中国影响力的上升，但也不愿以损害自身利益为代价来无底线支持美国的行动。印、美关系虽发展迅速，但印度作为地区大国，有其在东盟地区的战略，不可能全面倒向美国，沦为美国在东盟地区的棋子。日、印虽然强调两国是“价值观同盟”，但在东盟地区事务中的关注重点各有不同，两国的实际合作少于言论上的高调宣示。总的来说，中国要避免成为大国矛盾焦点，保持充分的回旋空间，推动大国成为构建地区新秩序的积极力量。

（作者系中共中央对外联络部当代世界研究中心研究员）endprint