中国现行土地管理制度的问题与缺陷分析

高春阳

摘 要 根据中国当前土地管理制度在落实过程中的矛盾，对当前土地管理制度中存在的缺陷进行了深入分析，阐述了该制度需深化改革的方向和原则，有利于其有效实施。

关键词 土地管理；制度问题；缺陷

中图分类号：F301.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.036

中国是一个人口众多而土地相对较少的发展中大国。首先，中国的人口基数相对较大，因此，人均耕地相对较少，能够适宜开发利用的土地资源相对较少。目前，中国人口的增长速度虽然已逐渐减缓，但总数量依然在不断上升。就目前而言，中国现行土地管理制度中存在的问题极为严重，同时，在日后的长时间里，中国国土管理必然将保护耕地及国家粮食安全作为关注的重点。

1 土地管理制度实施中的各级矛盾

1.1 保护耕地与建设用地的矛盾

中国是发展中的国家，工业化合城镇化也在飞速发展。根据相关专家的预测，假设2020年中国的人口总数能够控制在14亿，则全国城镇化水平就能够达到55%。按照这一数据，居住在城镇化的人口总数则会接近8亿，也就是说，中国在未来的20年，城镇人口每年的增加量至少为1 000万。虽然农村人口的城市化会借助撤乡设县以及撤乡建镇等方式实现，但绝大多数农村人口的城市化主要是通过向城镇转移。农村人口在城市的集中，会使得城镇的住宅紧缺，同时公共基础设施的需求量也会有所增加。

1.2 中央政府与地方政府的矛盾

想要协调保护耕地以及建设用地之间的矛盾，单一依赖市场手段难以实现，必须借助政府这只“有形的手”。但由于在管理位置上存在差异，因此中央政府和地方政府对于上述问题的看法不一。对于中央政府而言，其更多的是对全局问题的考虑，思考的层面也更为宏观，如重点关注耕地的保有量以及国家的粮食安全等；但对于地方政府而言，则对本地区的发展问题更为看重，如当地的经济发展、城镇建设、在土地资产方面获取的收益等。因此在进行耕地保护和建设用地使用方面，地方和中央政府难以实现优先目标的一致性。

1.3 公共管理者与土地所有者的矛盾

基于当前的土地制度，地方政府一方面肩负土地资源公共管理的职能，另一方面也是城镇国有土地的所有者。虽然在中国法律中规定，国务院是我国土地所有权的唯一主体，但在实际生产过程中，城镇国有土地所有权的职能交由相关的人民政府实施。而在城镇中，国有土地出让的收益中，绝大部分收入当地的财政，对于中央政府而言，则只是基于法律基础上的国有土地所有者，在经济方面并没有相关权限。因此，使得相关地方政府能够“借地生财”。其中最为常见的例子就是地方政府以公共管理者的身份底价征收土地，同时以国有土地所有权代理者的身份对相关土地加以出让，从中获得一定的收益投入地方财政，或者是在土地征收之后以极低的价格出让土地使用权，从而获取一定的租金收益。

1.4 其他矛盾

在具体实践过程中，地方政府所肩负的土地资源公共管理以及国有土地资产管理职能主要是由當地土地管理部门具体实施，由此，使得地方土地管理部门成为地方政府以及上级管理部门关注的重中之重。首先，在业务方面，地方土地管理部门受相关上级管理部门的指导，在分级土地利用规划的基础上，依据上级设定的计划指标，安排建设用地，保护相关耕地，并且进行土地资源利用公共管理的职能。其次，在地方管理土地时，必须结合当地政府制定的经济发展规划，并根据实际需要，依据当地政府对国有土地资产管理代行的职能。因此，从另一个角度说明，保护耕地和建设用地之间存在的冲突具体还体现在地方政府及当地土地管理部门存在的矛盾。

2 现行土地管理体制的缺陷

中国目前现存的土地管理体制难以与满足中国实际的土地供应政策保持一致。各级政府间的部门并没有形成相对严格有力的管理体系和相对统一的土地管理制度和政策，也无严格公正的土地违法事件监督检查，使得土地管理不具有相应的权威性及有效性。其具体原因在于，中国当前的土地管理体制及权利和利益分配并没有相对完善，缺乏合理科学的制度体系作为保障。

2.1 中央与地方的土地管理权力关系模糊

虽然中国的土地管理行政组织从表面上看划分相对清晰，分为从上至下的四五个层级，并且各层级间分工明确，职能清晰。但实际上，各级政府的土地管理职能，尤其是中央和地方的土地管理职能并没有较为细致明确的分类，如中央和地方都在行使调查权、规划权、调控权、审批权、供应权、收益权和执法权等，基于这一情况，中央集权以及地方分权过度两者并存的情况在所难免。

中央集权过多，会导致决策的科学性难以保证，同时也不利于地方对相关政策举措积极响应，从而使得管理效率降低；而分权过度，则会使耕地保护更为困难和负外部效应难以避免，对整体的平衡和效益的获取造成负面影响。

2.2 政策过程的非理性

在中央和地方进行权力“共享”的过程中，涉及中央制定政策、地方实施政策、中央为地方提供“业务指导”三个不同层次，这一政策过程至少存在以下4个缺陷。

一是中央制定政策时，并没有收集到充足的地方信息，因此在决策的过程中存在片面性，并且缺乏及时性和针对性，甚至有可能在决策中出现较为严重的失误现象。

二是地方执行政策时，由于当地政府将关注的重点放在地方利益，甚至官员自身的利益中，因此并没有完全执行中央的政策，对于能够对自身起到积极作用的就大力推崇加以执行，而对自己可能产生负面影响的则视若无睹，并出现“上有政策，下有对策”现象。

三是中央在向地方提供相应的“业务指导”过程中缺乏一定的约束性，由于地方土地管理部门隶属于当地政府，因此在地方政府与中央业务部门之间存在矛盾冲突时，往往会支持地方，因此使得中央政策难以有力实施，出现大打折扣的现象。endprint

四是监督机制难以发挥作用，同时，并没有合适的评价分析机制以及反馈手段，对政策中可能存在的偏差并没有及时有效纠正。假设权利关系的不明确会使权力滥用存在的潜在可能，那么共享权力的实际运作方式则会使得中央在宏观调控时相应的权利减弱，对相应的地方土地管理缺乏有效监管。

2.3 土地管理权力缺乏制度化保证

近几年，中央政府不断出台了相应的改革政策，一方面是为了加强中央的宏观调控职能，另一方面则是促进省级人民政府对其所管辖地区的土地加以统筹管理。虽然采取了一定的措施，但收效甚微，这主要是由于相关改革措施的实施并没有合理有效的制度作为基础和保证。举例来说，中央在进行土地计划总量控制时总是严格管理，而地方则会借助基层政府及企业进行违规操作，从而使得计划中相对严格的指标能够得到化解。

没有相应制度作为支撑的分权保证还会的使得土地管理过程中出现对政策的“讨价还价”和“互相攀比”，其中最为常见及典型的例子就是相关开发园区的任意设置以及区域特殊土地政策的出现，最终不仅使相关的土地政策受到破坏，另外也使得相关地区的不公平问题频发，使得土地领域的腐败现象愈发严重。

3 现行土地管理体制深化改革的方向和原则

結合相关的历史及国际经验，将资源管理从相关产业管理中分离出来，从而实现相同类别的资源交由相关部门集中管理，而不同种类的资源则进行相对集中的管理；资源管理的目标也有所转变，从之前的供给保障作用转化为对其加以适当利用并合理保护；资源管理也不是传统的管理手段，而是结合了经济、技术以及法律等多个领域的行政管理手段。对于中国土地资源管理而言，应坚持这一改革方向，坚持结合中国的实际情况的原则，坚持适应社会主义市场经济体制要求的原则，坚持依法治国、依法行政的原则，坚持政企严格分开的原则，协调“条块关系”、保证政令畅通的原则。

参考文献

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[3]唐细宗.我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考[J].经济与社会发展，2009，7（2）：108-111.

（责任编辑：赵中正）endprint