国外高等教育立法比较分析

胡皓达

世界各国为了促进高等教育发展，长期以来都制定了很多相关法律，就高校的办学自主地位、政府对高校的管理、政府对高校的资助、私立高校的发展、对学生的保障等方面进行规范。

各国高等教育相关立法

各国立法中，有些是专门关于高等教育的立法，也有些是立法中部分内容涉及高等教育，后一种立法有时对该国高等教育的作用也很大。

美国1862年颁布的《莫里尔法》，规定由政府拨地在各州兴办农业和工艺学院。二战后，苏联发射第一颗人造卫星使美国惊呼自己教育落后。美国于1958年制定《国防教育法》，全面推动各级学校改革；1963年，颁布《高等教育设施法》；1965年，颁布《高等教育法》，此后几十年间又对《高等教育法》进行多次修订；2008年，通过《高等教育机会法》。涉及高等教育的立法更多，如，1787年的《西北土地法》、1887年的《哈奇法》、1914年的《史密斯—莱沃法》、1917年的《史密斯—休斯法》、1944年的《军人重新调整法》、1990年的《学生知情权及校园安全法》。

日本1947年颁布了教育纲领性立法《教育基本法》，之后又陆续颁布《学校教育法》《私立学校法》《教育公务员特例法》等，以及大学、短期大学等设置基准。

英国1944年颁布《教育法》，奠定英国现代教育发展的基础；1988年颁布《教育改革法》，对高等教育管理体制、经费分配办法等进行规定；1992年颁布《继续和高等教育法》；2017年4月27日完成立法的《高等教育与科研法》被视为自《继续和高等教育法》以来英国高等教育最重要的法律。

法国1968年11月颁布《高等教育方向指导法》，确立高等教育“自主自治、民主参与、多科性结构”三条办学原则，是法国高等教育改革的指导性法案；1984年通过《高等教育法》。

联邦德国1969年修正的《基本法》赋予联邦议会高等教育原则立法权；1976年通过的《高等学校基准法》，确定了德国高等教育发展的总体框架。随着2006年《基本法》的修订，联邦不再享有对高等教育原则立法的权力，《高等学校基准法》由此失去宪法依据，于2007年废除。但联邦政府又以《分发大学名额之国家契约》和《2020年规定学校协定》作为替代。

立法内容（一）：高校的办学自主地位

西方国家立法中都确立高校拥有办学自主权，办学自主权涉及教学、研究、人事和财务管理等方面。

法国《高等教育方向指导法》规定，大学有权确定各自的教学活动、研究计划、教学方法、检查和考核知识与能力的方式等等。法国《高等教育法》也规定：“公共高等教育事业是中立的，它坚持知识的客观性，尊重观点的多样性，主要保证教育与科研能够科学地、创造性地、批判性地自由发展……科学、文化和职业公立高等学校是享有法人资格，在教学、科学、行政财务方面享有自主权的国立高等教育和科研机构。”

美国具有学术法律功能的“美国大学教授联合会”，对大学教师的研究自由发布了许多具有法律效力的准则，明确提出大学教师有不受任何外来干涉从事探究知识真理、传播科研成果等的自由。

日本1947年《学校教育法》确立了大学内部自治原则：为审议重要事项，大学应设立教授会，大学管理上的重要事项都经教授会审议。1949年《教育公务员特例法》规定：为了保障教学、学术自由，大学校长、教师，不经大学自治机构审查同意，不得违反本人意愿调动工作、降职或免职，他们的任期和退休年龄由大学管理机关规定，工作成绩评定由大学管理机关执行。

立法内容（二）：政府對高校的管理

当然，高校的办学自主权不可能是绝对的，其与政府对高等教育的管理或控制的关系是辩证的。立法本身就意味着国家对高等教育要进行规范和管理，并要求高校为国家和社会的发展服务。

欧洲大陆的高校长期依仗“自治”传统固守旧的办学模式，内部缺少活力，压抑教师和学生参与大学管理的要求。在1968年欧洲学生运动的冲击下，法国颁布《高等教育方向指导法》，改革高等教育。该法明确，大学是“公共高等教育机构”，大学的“自治”传统要与参与相结合，学生、教职工及社会人士均有权参加对高等学校的管理。继法国之后，联邦德国、奥地利、丹麦、瑞典等国在20世纪60年代末至20世纪70年代纷纷制定高等教育法律。20世纪80年代，发达国家普遍发生经济危机，高等教育质量低劣被认为是原因之一，由此又掀起了联邦德国、法国等国新的高等教育立法修法高潮，对高等教育办学质量和所培养人才的素质提出了更高的要求。

英国《高等教育与科研法》要求，政府设立学生事务办公室，对高等教育统一监管。学生事务办公室负责批准新的教育机构进入市场并赋予其学位授予权，批准新建高等教育机构使用“大学”称号。学生事务办公室开展教学评估，确保和改善大学的教学质量，并以评估结果作为允许大学提高学费标准的依据。

美国众多的涉及高等教育的联邦立法，反映了美国意在加强对高等教育的监督和管理，敦促高等教育责任的实现，并通过高等教育实现各种社会目的。如，20世纪60年代，联邦政府从社会公平的目的进行一系列立法，帮助贫困公民接受高等教育；1990年的《学生知情权及校园安全法》要求大学披露学校毕业率、学生运动员的毕业率、校园安全政策、校园犯罪统计等信息。

立法内容（三）：政府对高校的资助

印度《宪法》规定，政府对国家重要研究中心和高等教育机构的经费和管理负有责任。印度1953年12月成立大学拨款委员会，1956年颁布的《大学拨款委员会法》明确，大学拨款委员会的职责是采取有益于促进和协调大学的发展、有益于维持大学的教学及研究标准的措施。

英国《继续和高等教育法》要求，成立统一的高等教育拨款机构——高等教育基金会，通过“政府—拨款中介—高校”的三元拨款体制，对高等教育经费进行分配。endprint

美国高等教育立法很多涉及对高校的资助。《西北土地法》和《莫里尔法》中，都有向高等教育赠地的内容。《哈奇法》规定了研究基金的资助。《史密斯—莱沃法》和《史密斯—休斯法》规定了教学拨款。《高等教育设施法》规定，联邦政府向公、私立大学提供联邦补助金和贷款，促进以自然科学、数学、现代外语和工程学为对象的教学、研究，加强图书馆、教室、实验室的建设。《高等教育法》及其历次修正案一直把“高等教育机构资助”作为拨款资助的重要内容，以使高校继续改善教学条件，如加强图书馆建设，购置复杂、昂贵的科研设备等。当然，既然政府为高等教育投入了巨大资助，国会和公众就有权知道这些资金如何使用，高校也就必须接受政府法定的众多听证、审查。

立法内容（四）：规范私立高校的发展

国外涉及私立高等教育的立法对私立高校的性质地位、开办者资格、经费来源、政府主管机关、政府的监管事项进行了规定。

日本1949年颁布的《私立学校法》承认私立大学的文凭证书，同时规定，私立大学的开办者只能是“学校法人”。学校法人须拥有设置学校所需设施、设备或购置这些设施、设备所需的资金以及所设学校在经营上所需的财产。私立大学及设立私立大学的学校法人，其主管方为文部大臣。日本1956年颁布的《大学设置基准》规定了大学设置的最低标准，使私立大学的设置变得更容易；1975年颁布的《私立学校振兴促成法》規定政府要补助私立大学，以改善办学条件、提高教学质量。

菲律宾规定，私立高校的课程未经政府承认，就不能开设。私立高校必须提供占新生总数5%的学费减免名额；私立高校在提升学费前必须与学生组织、校友会和教师组织协商，提升学费不得超过上年的15%。

印度议会1986年通过的《国家教育政策》规定成立“私立高校认可委员会”，对私立高校开展审查、认可工作，不合格的私立高校由该委员会通过教育部勒令停办。

立法内容（五）：对学生的保障和对留学生数量的控制

在大学生的学习自主权方面，法国1984年《高等教育法》规定，在尊重选择自由的前提下，让学生确定以后的学习方向。

在对大学生的经济资助方面，美国的《军人重新调整法》规定为退伍军人进入高等教育提供学费和补贴；《国防教育法》设置了“国防学生贷款计划；《高等教育法》创建了“教育机会助学金”和“担保学生贷款”两种新的资助模式，还要求助学金、奖学金和贴息贷款都要通过“需求分析”程序，以保证资助最需要的人。联邦佩尔助学金，是美国中低收入家庭大学生支付学费的主要资金来源，《高等教育机会法》确定了提高联邦佩尔助学金额度的年度目标。

当然也有对留学生的限制。英国政府为了完成减少移民的目标，在今年4月通过的英国《高等教育与科研法案》中将国际留学生纳入净移民（净移民是指移居英国一年以上的人数与离开英国一年以上的人数的差值）统计。这意味着英国政府可以通过控制留学生签证的发放来达到减少海外移民的目标。

（作者系上海图书馆〈上海科学技术情报研究所〉副研究员）endprint