政府预算的特殊法律性浅析

孟元新

摘 要：从法学角度来看，政府预算具有法律属性，几乎不言而喻。本文基于预算和宪法以及一般法律的关系，主要从理论视角探究政府预算特殊的法律性。首先考察了宪法预算规范的一般理论和在一些国家宪法当中的实践，充分说明预算具有明显的宪法属性。再以年度政府预算法定的维度，从两个层面分析了政府预算，区别于宪法，基于一般法律意义的法律性：第一、年度政府预算具有程序意义上的一般法律性，从效力上讲，年度政府预算本身相当于法律；第二、年度政府预算在实体意义上具有特殊法律性，主要基于政府预算的草案编制要遵守一些实体法律的约束和它本身的独特性约束。最后以政府预算的特殊法律性可能对解决我国预算法律体系中的一些显明问题，完善我國预算法律体系提供新的视角和突破作结。

关键词：政府预算；宪法性；法律性

依据不同领域和不同学科层面，政府预算有多重属性，如行政性质、财政性质、政治性质和法律性质等。从法律学科的角度来看，政府预算的法律性质是最根本的性质，其财政、政治、行政性质都奠基于此。对于预算的法律性质在国际学术界尚无定论，有下列三种代表性的观点。第一、预算法律说：预算即法律，由代议制机关依据法律审议通过，具备了法律的一般特征与国家的强制力；如英美法系欧美各国将预算和法律同等对待。第二、“预算法规范说”：认为预算既与法律并立，又有其特殊性；大陆法系的日本最典型。第三、措施性法律说：认为预算是措施性法律；我国台湾地区最典型，如“大法官”在释字第391号中对台湾地区预算法的性质进行解释，认为：“预算案实际是行政行为的一种，但是基于民主宪政的原理，预算案又必须由立法机关会议审议通过才具有法律的形式，所以称为措施性法律，来区别通常意义上的法律”。

我国学界对预算的研究探讨主要来自经济学界，基本上集中于其财政性质。我国法律学者对预算法律属性的研究还处于初步的阶段，主要围绕预算法修订，在2014年预算法修订前后，集中有一些关于预算与宪法、法律关系探究的文章。典型的观点如从预算具有宪法性的角度认为预算法是“经济宪法”、“小宪法”、“第二宪法”等。

预算法律性可分为宪法性和法律性两个层级，本文不同于国内学界主要围绕预算立法进行探讨，而是从预算宪法规范和年度政府预算两个方面对预算法律性的宪法性和法律性两个层级做一粗浅的理论探讨，但求抛砖引玉，以就教与诸位读者大家同仁。

一、预算的宪法属性：宪法预算规范视角

预算法律体系指宪法、法律、法规等关于国家预算制度的规定所构成的体系，其顶端是宪法中有关预算的条款，本文称为宪法预算规范。立宪主义认为，宪法的目的在于限制政府权力和保障人民权利，由此推知，宪法预算规范的目的在于限制政府预算权力。由此，本文认为政府预算的宪法属性主要体现在宪法预算规范具体条款的意涵之中。

按照权力分立、制衡的原则，宪法预算规范应该确定代议机构和行政机构在预算制定程序中的权力，一般普遍做出：政府编制、提出预算草案和执行预算，代议机构审议预算草案、决定预算等规定。综观世界主要国家宪法，主要存在以下十方面体现预算宪法属性的宪法预算规范条款。

1.划分行政机构和代议机构各自预算职权

一般规定：行政机构编制、提出预算草案，执行预算，编制并提出决算草案；代议机构决定预算和审查决算。瑞典宪法规定“议会决定公共收入估算，并为各个具体目的拨款。这些决策统一载入国家预算。”“政府向议会提出关于国家预算的建议。”韩国宪法规定：“行政机构编制各个财政年度的预算法案，并于新财政年度开始前的九十日内提交给国民议会。”“国民议会审议预算草案，并对其作出决定。”代议机构对预算草案有修正权。基于权力制衡原则，代议机构对预算草案的修正应经过行政机构的同意；代议机构可以否决或不同意预算草案。

2.关于预算范围，规定全部收入和支出都要列入

德国基本法规定：“联邦的全部收入和支出列入预算。”比利时宪法规定“国家的全部收入和支出都必须列入预算并列入决算。”

3.预算程序期限规定

指宪法规定行政机构向代议机构提交预算草案时间和代议机构审议决定预算需要的期限。行政机构向代议机构提交预算草案时间，奥地利宪法规定为至迟本财政年度终结前十星期内，西班牙宪法规定至迟在本财政年度结束前三个月，以色列宪法要求政府在议会或其授权的委员会规定的时间内提交。代議机构审议决定预算的期限，法国宪法规定：“如果国民议会在此项草案提出后四十日的期限内在第一读中未作出决议时，政府应把它提交参议院，参议院必须在十五日的期限内作出。”

4.特定代议机构预算审议决定程序

西班牙宪法第七十五条第二款规定：“两院可授权常任立法委员会通过政府法案或非政府法案，但全会可以在任何时候对已由立法委员会通过的任何政府法案或非政府法案进行辩论和表决。”第三款规定：“前款规定不适用于宪法改革、国际事务、组织法和基本法以及国家总预算。”埃及宪法要求：“预算草案的各章应分开表决……”对决算“各部分应分开表决……”。

5.规定预算因故未按期通过的补救办法

在预算期限开始到预算通过之前，宪法一般从三方面规定：按上年度预算的安排；由代议机构通过临时拨款法案；规定预算制定之前政府临时开支的上限。奥地利宪法规定：“旧财政年度结束之际，若联邦政府提交众议院的联邦预算草案尚未按宪法规定的程序通过，在新财政年度的头两个月按法律规定征收税费，并依法进行联邦开支。”“由提交众议院的联邦预算草案中的开支拨款计划规定可允许的联邦开支的上限，这些拨款计划的十二分之一应构成每个月开支的基础。”法国宪法规定：“如果议会在七十日的期限内未作出决议时，该草案的规定可以以法令付诸实施。如果关于确定一个会计年度收支的财政法未能在适当的、使它能够在该会计年度开始前公布的时间提出时，政府可以紧急请求议会授权征税，并且以命令拨付关于已经表决通过的各项事业的资金。”

6.预算支出特别规定

如专款专用，菲律宾宪法规定：“为某个特定目的所征收的全部税款应视为专项基金，并只用于该项目的。”又如台湾中华民国宪法对教育、科学、文化支出规定了最低比例保障。

7.预算变动

即预算执行与预算计划不相符，宪法一般从三方面规定应对程序：设立预备金；制定补充预算；专项批准。奥地利宪法规定：“在联邦财政法或专项法的规定之外进行联邦开支，须由联邦财政部长在开支前提请众议院按宪法批准。如果拖延将导致危险，同时这种开支的金额又不超过一百万先令，可由众议院首要委员会予以同意，但事后应提请众议院追认。”埃及宪法规定：“预算各门类之间资金的转移，和预算外以及超预算支出，都必须经人民议会批准。”意大利宪法规定：“非经法律规定，不得执行临时预算，而且总共不得超过四个月。”

8.预算执行监督权，即决算审查，赋予独立的审计机构，规定特别的审计规范

审计机构独立含义的核心是独立于行政机构，有代议机构下设审计部门和单设既与行政、又与代议机构独立的审计机构两种模式。后者如印度、荷兰、墨西哥等。印度宪法规定：“设立印度审计总长，该官员由总统签署委任状任命，并且对其职务只能按照对最高法院法官免职的方式和事由，才能免除。审计总长的薪金和其他工作条件应由法律规定，但任何一位审计总长的薪金和在请假、退休等方面的待遇在其获任命后不得以对其不利的方式改变之。审计总长不再担任该职务后，不得担任印度政府或任何邦政府的其他官职。”荷兰宪法规定审计院委员为终身职务。墨西哥宪法禁止联邦最高审计机构审计长为任何政党的党员。

鉴于预算的专门性，宪法对决算的审计一般都规定了特别程序甚至内容格式要求。西班牙宪法要求审计法院向议会提交的年度报告列举已发生的各种违法违规行为。菲律宾宪法要求年度审计报告就如何改进预算资金使用效果和效率提出对策建议。墨西哥宪法典规定：至迟于公共预算提交后第二年3月31日向众议院提交公共预算审计报告；报告应含有审计指针，即将完成的各个项目的名单和查证结果，对各个项目的评论和观察意见，并予以公布；联邦最高审计机构应保留其工作和关于它如何作出意见的记录；法律要对不遵守的人规定制裁措施。

9.预算公开

美国宪法规定“一切公款的固定收支报告和账目应不时予以公布”，日本宪法明确“内阁须定期，至少每年一次，向国会及国民报告国家财政状况”。

10.规定法律追究责任

墨西哥憲法规定：“如果实际开支的数额与原来提出的相关项目不一致，或者没有就开支提供细节或说明，要依据法律追究责任。”

总的来说，如果遵循真正的立宪主义原则，宪法预算规范应该大同小异。当然世界不同国家基于政治制度发展的差异，有些国家宪法对预算规范有一些更加细微特殊的规定。但几乎共同的是，这些特殊规定，无一例外体现了更加严格对政府预算权力的约束。

三、年度政府预算的法律性：预算法定的视角

1.程序意义具有一般法律性

预算法定和年度政府预算具有法律性是对政府预算一体两面内涵一致的不同表述。程序意义的预算法定一般包含以下四方面形式意涵：①预算草案的形成要素法定，一般由行政机关负责；②预算必须提交立法机关审议，一经通过就具有法律效力，成为各级政府及其部门在财政年度内安排各项收支的依据；③对于已通过的政府预算，未经法定程序，任何主体都无权擅自变更；④在预算执行过程中，需要增加支出或变更既定支出的用途，必须得到立法机关的批准。

因此年度政府预算的法律性，从程序意义上讲具有一般法律性，是从预算法定法律效力的角度，指政府预算的编制和执行结果（决算），都要经过国家立法机关审查批准，具有法律效力。政府预算按照法定程序编制，经过国家最高权力机关审查批准后，即成为法律性文件。年度政府预算具有程序意义上的一般法律性，意味着年度政府预算本身相当于法律，具有严格的约束效力，与由最高立法机关通过的一般法律无异，具有一般法律立法程序形式上的相同。

2.实体意义具有特殊法律性

年度政府预算在实体意义上具有特殊法律性，主要基于政府预算的草案编制形成过程，要遵守一些实体法律的约束和它本身的独特性约束。一些实体法律的约束，比如收入预算内容要受到诸如系列税收法律的约束，支出预算安排要受到诸如社保、教育等一些刚性支出法律条款的约束。本身的独特性约束，如政府预算具有收支统一性、一定预测性、年度性等。另外从年度政府预算内容的实体意义区分收入预算和支出预算，年度政府预算实体意义具有特殊法律性主要体现在，预算法定主要是对支出预算而言：支出金额、支出目的、支出期间、支出优先性顺序等都须按照审议批准的预算执行；事后如要增加支出总额，必须经一定程序重新编制预算调整案并提交立法机关审批。

三、结论

政府预算具有特殊的法律性，主要体现在两方面：宪法性和法律（除宪法以外的法律）性。政府预算的宪法属性主要体现在宪法预算规范具体条款的意涵之中。预算具有宪法属性表明预算在践行依法治国、依宪治国，提升政府治理水平、完善民主政治等方面具有十分重要的作用。当前我国预算信息公开、预算权的划分、人大机关对行政机关的预算监督等问题，可能需要考虑从宪法的视角，基于政府预算的宪法属性予以审视，从而有所突破，得以解决和完善。

从预算法定的视角考察年度政府预算的法律性，从程序意义上讲具有一般法律性，即法律的一般效力；在实体意义上具有特殊法律性，即政府预算草案编制，要遵守一些实体法律的约束和它本身的独特性约束。当前我国预算法在实践中的执行力不足、政府预算法律效力的权威性未能完全确立，可能有赖于政府预算的法律性视角，主要从责任、权利两方面完善预算法，同时作为解决政府预算涉及系列相关配套经济法、行政法领域存在不明确、随意性、行政权力裁量过大等问题的突破口。

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