我国高校信访工作的困境与对策研究

黄娉婷　李培欢

摘要：中央和地方各级政府组织制定和出台的针对我国高校信访工作的一系列政策、方针、规定在一定程度上加速了我国高校信访工作法治化的进程，但因其在规则制定、内容本身和执行过程等方面存在不完善之处，我国高校信访工作法治化仍处于困境之中。本文以“利益表达”为视角，分析了当前我国高校信访工作法治化过程中的缺点和不足，并尝试找出相应对策，以期从一种新的视角丰富和完善高校信访工作的理论研究。

关键词：高校信访；法治化；困境；对策；利益表达

我国教育信访工作已步入规范化、制度化轨道，高校信访工作也纳入了法律的元素，中央与地方各级政府出台的相关政策也逐年增多，但相比于法制制度，高校信访制度在实质上仍然只属于政治制度。建国以来，关于教育信访、高校信访，教育部以及地方教育部门制定了一系列的法律、条文、规范等，对高校信访工作法治化的发展起到了一定的推动作用，但由于社会现存法治环境的影响和规范本身的弊端，一系列规定的出台并没有使我国高校信访发展到应有的法治化高度。中央和地方各级政府、组织出台的一系列政策、方针、规定，虽然在一定程度上加速了我国高校信访工作法治化的进程，但因其在规则制定、内容本身和执行过程等方面存在不完善之处，我国高校信访工作法治化仍处于困境之中。

一、利益表达视角下我国高校信访工作的困境

（一）高校信访工作中的利益表达

1.利益表达界定

马克思（Karl.Marx）认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[1]，通过制度创新使利益得到妥善表达具有重要意义。那么何谓“利益表达”？阿尔蒙德（Gabriel.A.Almond）认为，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程称为利益表达”[2]；王慰认为“人民在宪法上基本权利的行使和维护，如政治权利和自由，批评，建议，申诉，控告，检举等，这是利益表达的一种。”[3]《中国法学大词典》中这样论述，“利益表达是指人们通过一定的方式将自己内心的精神作用公诸于外部的精神活动的自由。”[4]信访作为一种利益表达方式，是人民群眾有序参与民主政治的重要渠道，也是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式，是观察社会政治稳定的“晴雨表”。[5]

2.高校信访工作法治化与利益表达的必要性

从2005年实施的《信访条例》把畅通信访渠道作为条例修订的重点开始，各地方各部门也把畅通信访渠道作为信访工作的重点，取得了一定的积极效果。但就高校层面而言，当前我国高校信访工作面临着一系列新的问题：信访工作的对象成熟度高且呈多元化趋势、信访工作组织化程度和队伍建设较为薄弱、信访问题诱因增加致使内容呈现多元化[6]等现实情况都对高校信访工作法治化进程增加了难度。在高校师生职工的利益表达方面，传统的高校信访工作本着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思路，试图以阻塞师生职工利益表达途径的方式平息各类事端，但这些方法非但没有取得预期效果，还淡化了部分上访者的法律意识，“信上不信下”、“信访不信法”、“越级上访”，甚至弃法转访“以访压法”、“不是找法而是找人”等现象不断出现，这些行为不仅占用了司法资源，还损害了司法权威，更阻碍了高校信访工作法治化的进程。因此，从制度层面入手，拓宽师生利益表达渠道，改革不合理体制，是使高校师生职工合法诉求得到有效解决、合法权益得到依法维护的关键一环。

（二）利益表达视角下高校信访工作法制化困境

1.源头偏差：利益表达主体的表达能力缺失

密尔（John.Mill）说过，一个人如果没有能力或者没有习惯表达自己的权利，那么他就没有权利。作为高校信访工作的利益表达主体，高校师生职工应当说具备较高的知识层次、较好的认知能力和较强的维权意识。但伴随改革开放和市场经济的不断发展，高校中也出现了诸如校办产业多样化、后勤供给私人化等纷繁复杂的新问题，加之许多历史遗留问题未得到妥善解决，学校新的管理层对以往矛盾突出的地方不甚熟悉，或承诺过要解决的问题迟而不决。根据戴维斯（James.Davies）的“J型曲线”理论和斯托弗（S.A.Stouffer）的“相对剥夺感”理论来分析，这些情况极易使高校师生职工在心理上产生落差、愤怒、不满甚至怨恨等情绪。由于各高校师生职工的个体差异性，一些师生职工在利益表达的手段、方式、动力、能力方面自然也存在不同，出现了利益表达主体表达能力不均衡的状况，对自身利益问题“等、靠、要”。有的师生为了解决自身的问题，甚至会选择越级上访、群体性上访等非正常手段表达诉求，极大阻碍了和谐校园的建设。

2.上游偏差：利益表达对象的受理方式失当

利益表达对象自身也存在着问题。高校信访工作作为高校师生职工的利益表达渠道，实际上代表了他们特定的利益诉求，对实施权利救济、纾解社会矛盾有着不可替代的作用。基于我国高校信访工作的实际，利益表达机制的设定通常是自下而上的，这种利益表达机制致使高校师生职工的利益表达成本过高，一些亟待解决的问题也难以得到有效解决。利益表达对象们在实际工作中存在“门难进，脸难看，事难办”的实际状况，常把维护自身合法权益的师生职工拒之门外。许多高校所设置的来访接待程序条目繁多，其目的本是为了使来访事项分门别类进而归口管理，但很多高校信访工作人员由于担心影响其它工作正常开展或害怕承担责任，不能正视利益表达主体的正常诉求，迟缓了问题的解决，加剧了矛盾的升级。此外，高校方面也存在信访法律法规宣传力度不够、信访渠道不畅、处理问题程序不透明、未能合理设置法律援助机制、未能做到分类处理信访事件和依法依规终结信访问题的现实状况。既然高校信访工作法治化是实现“依法治国”、“依法治校”的前提和保障，那么，校领导、党委（校长）办公室（学校信访办公室）等信访事件利益表达对象在处理的过程中就要拿出最大的诚意，不要将解决广大师生职工的问题停留在技术、方法层面。endprint

3.中端偏差：利益表達渠道的堵塞

在公民的利益表达渠道方面，我国已依法建立了人民代表大会机制、基层群众自治机制、信访机制、司法诉讼机制、公众舆论监督机制、社团机制等六种表达机制，旨在为公民表达权利诉求提供多元化的表达渠道。在社会转型期，强势群体在利益空间分配中处于优势地位，凭借自身实力几乎垄断所有的利益表达空间，而弱势群体的利益表达空间却被挤占，造成弱势群体集体失声[7]。作为传统意义上关注弱势群体的渠道——大众传媒而言，其关注点甚至出现了倾斜的现象，越来越多的媒体更多的将报道重点放在了经济精英、知识精英而不是弱势群体身上，因此弱化了他们表达利益诉求的力量，导致了弱势群体利益表达渠道进一步被阻滞。就信访这一表达机制而言，其中的弱势群体无疑是以高校师生职工为代表的利益表达主体。

为了化解矛盾，许多高校都设立了校领导接待日这一制度，由校领导亲自与师生职工面谈，从而使校领导及学校各部门倾听师生意见、改进学校的管理，但在具体操作过程中也出现了不少问题。以某高校为例[8]，从时间上来讲，每周某一固定时间是该学全体教师的学习日，原则上每位教师都必须参加，但跟校领导接待日的时间产生了冲突；从地点上来讲，校领导接待日在该校多个校区交替进行，表面上看满足了多校区师生对地点的要求，但实施起来还是有诸多不便：有些教师住在老校区，为了相关问题或事关学校长远发展问题，去领导接待日所在的新校区进行利益表达，若由于其它原因错过新校区的校领导接待日，便只能将问题拖延，无形中造成了个人甚至全校利益的缺失，信访工作的法治化便更无从谈起。

4.尾端偏差：利益表达组织的不足

与传统的官方利益表达渠道相比，由师生职工自发组织的教师代表大会、学生会、职工工会等与利益表达主体之间的联系更为紧密，更能体现和代表他们的心声，是他们进行利益表达的重要“非官方组织”。从大量高校信访工作的案例来看，此类“非官方组织”的健康发展，往往能够提高师生职工的社会组织化程度，形成合理的社会群体，进而促进利益表达机制的法治化发展。

当前，利益表达组织在高校中的形成和发展主要存在着数量少、规模小、影响力有限、功能不完善等问题。利益表达组织化程度低已是不争事实，高校师生职工权益屡遭破坏却无法有效表达自身诉求。原本认为找到“有力武器”且被师生职工寄予厚望的少量既有利益表达组织，实际上并未在利益表达和问题解决上起到实质性的作用。教代会、学生会、工会等“非官方组织”由于外界的行政压力或自身的运作失当，使师生职工对组织的效用心存疑虑，甚至由于长期的不满无法得到合理释放，进而酿成群体性事件。近几年频繁爆发的“高校教师集体罢课”事件充分说明了利益表达组织的欠缺。

二、何以可能：利益表达视角下我国高校信访工作法治化的对策研究

高校信访工作法治化是落实“依法治国”、“依法治校”政策的重要内容。针对我国高校信访工作出现的问题，从健全利益表达机制的角度入手找准对策，坚持“高校信访无小事”的工作理念，才能将工作做实。

（一） 利益表达主体层面的选择

1.坚持从“信访”到“信法”

习近平总书记多次强调，如果大多数人对法律不信任，那么直接结果就是不可能建成法治社会。利益表达主体要善于学法、守法、用法，在法治化的渠道内合理表达自己的诉求。实践表明，当前我国高校信访工作的功能多由过去的“诉情”（反映民情）转向现在的“求解”（解决问题），成为了高校师生职工面临问题时所选择的且优先于其他行政救济或司法救济的方式，这就导致了其利益表达功能的严重扭曲。因此，高校师生职工应当明确上访事件的属性，避免出现“信访是个筐，啥都往里装”的乱象。即便是确切需要通过信访来解决的问题，也要遵守法律规范。

2.确保从“无序”到“有序”

伯克（Edmund.Burke）曾说，“良好的秩序是一切美好事物的基础”，利益表达群体有序的参与比起无序的信访更有利于使信访工作在法治化的轨道上开展。引导信访人合法合规表达诉求，维护信访秩序也是高校信访工作法治的关键。这里可以借鉴一下城市规划学科的观点加以阐述。1969年谢里·安斯坦（Sherry.Arnstein）在其《市民参与的阶梯》提出了公共参与阶梯理论，该理论按照公众参与的类型和程度将现实中的参与类型模型化为3个阶段和8个阶梯。3个阶段为：无公众参与、表面参与、公众权利。8个阶梯为：操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权、公众控制。其中，操纵、引导属于无公众参与阶段，告知、咨询、劝解属于表面参与阶段，合作、授权、公众控制属于公众权利阶段。[9]抛开其中内含的复杂政治学理论，阶梯显然是一个简化的模型，有助于阐述大多数人忽略的要点，即公民参与存在着不同等级，但只要按照相应的等级进行有序参与，便会达到“公众权利”阶段的理想结果。

（二） 利益表达客体层面的选择

1.立足于源头：制定矛盾纠纷排查预警机制

所谓矛盾纠纷排查，就是成立以高校信访工作人员为主体的工作小组，自上而下的对学校内各部门、各单位内可能发生的信访事件进行预备防范，避免出现危及校园和谐及社会稳定事件的一种工作方法。高校应该建立矛盾纠纷工作机制，坚持面上排查与重点排查相结合，将矛盾纠纷排查化解工作纳入各级组织的重要议事日程。[10]排查出的事项要做好分类管理，按照“谁主管，谁负责”和“属地管理、分级负责”的原则，做到职责明确、措施得当、预案科学。

2.着眼于自身：构建信访工作领导责任体制

“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身。”高校信访工作人员尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，高校师生职工看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法，正所谓“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。因此，高校信访工作人员必须不断提高自身法律素质和法治意识，带头守法。完善信访工作领导责任制是做好高校信访工作的前提，高校应依法依规在校、院两级信访工作领导小组的基础上形成校领导负总责、院领导具体抓的体制，贴上去、沉下来，准确对接群众需求，真正发挥纾解作用。另外，高校也应加强信访工作人员的培训工作，定期对他们的业务水平进行考核并制定相应的奖惩措施，以便更好推动高校信访工作的法治化建设。endprint

3.致力于终结：落实“事要解决”的信访工作目标

“事要解决”是信访工作的核心任务和终极目标，高校信访工作要牢牢抓住这一核心，除了确保信访新案的解决，也要在疑案、难案、积案上下功夫，不断增强工作实效。第一，引入律师调节，强化信访工作的公信力。高校要建立法律顾问介入信访工作机制，从文件政策制定、疏导分流案件、提供法律咨询和维护信访秩序等方面为信访工作提供法律支持。[11]第二，探索信访事项终结机制。高校应依法依规构建与自己学校情况相适应的信访事项处理、复查、复核三级终结模式，对于不走程序而坚持上访的“老户”、“难户”，应采用“第三方听证”、公开评议等方式解决问题。第三，建立领导保案制度。难案积案处理起来十分复杂，但并不是无法解决，防止制度的“空转”，就是要明确领导包案，明确“谁包案，谁负责”，由包案领导一抓到底，改变以往“虚抓”、“弱抓”的工作方式，依法依规强力处理信访问题，确保做到事要解决。

（三）利益表达组织层面的选择

善于从“个体”到“集体”。信访工作法治化的难点之一就是利益表达客体在利益表达方面力量过弱，无法有效运用高校内部现存的组织载体来进行有效的利益表達，“命运共同体”的观念就此在他们心中虚化。因此，高校师生职工要依法加强集体参与，在利益表达方面要善于将自己的角色从“个体”到“集体”转变。具体来说，教代会、学生会、职工工会要定期组织“有组织，有结构”的利益表达讨论会，对师生职工反映的问题及时备案，以集体的名义向学校汇报，更加引起学校信访工作部门的重视，进而完善体制，提高维权能力。通过这种常态化的平台与学校进行互动对话，不仅解决了涉及广大师生利益的大事，而且还有效地在利益表达主客体之间架起沟通桥梁，优化高校自身软实力的建设。

（四）利益表达渠道层面的选择

1.创新于方式：利用信息化手段推动信访法治化格局

得益于互联网技术的快速发展，传统的公众参与方式得以根本性改变，作为公民利益表达机制的信访工作而言，利用信息化手段对其进行改革也是扭转高校信访秩序的良策。高校作为信息化资源更为集中、利益表达主体信息化水平更高的区域，信访工作必须积极回应利益表达主体对各种权利的关切，利用网络技术的强大功能，使网上信访真正成为信访主渠道。据国家信访局的数字显示，网上信访正逐步成为信访主渠道。目前，全国网上信访量已占信访总量的43.6%，分别超过来信、来访数量，其中超过1/3的省份网上信访已占一半以上。[12]以新浪微博为例，截至2016年12月31日，已开通官方微博的高等学校1168个，累计粉丝量2725万，累计发博量310万条。[13]高校利用互联网技术与外部沟通，及时推送学校相关政策、信息，定期发送关于高校的正面报道，拓展渠道把控舆情，可以有效的维护学校的良好形象，获得广大师生职工的认同感，减少无序上访等危害校园和谐事件的发生概率。当前许多高校还陆续推出“校长信箱”等手机客户端和微信公众号，一个集投诉、办理、查询、跟踪、评价等于一体的网上信访平台一旦成型，对高校信访工作法治化和高校师生职工利益的有效表达会起到巨大的积极作用。

2.完善于立法：坚定信访工作的法理基础

国家信访局局长舒晓琴表示，与一些发达国家相比，国外的信访和公民申诉方面的法律制度大都由宪法和法律授权，职权法定，而我国《信访条例》作为行政法规，权威性不足。虽然近年来各地陆续出台了一些地方性法规，但从全国范围看仍然是系统性、衔接性较差，存在协调性不够等问题。[14]当前我国信访工作领域只有《信访条例》一部正式行政法规，虽然发挥了很好的作用，但在当前的形势下必须以科学立法、民主立法为原则，广泛征求意见建议，充分吸收信访工作制度改革成果，做好信访条例修订工作。只有国家层面立法更加完善，高校才能在针对新问题，制定新政策上有更多的机动性。此外，还要积极制定规范高校利益表达主题进行利益表达的法律法规，规范参与路径，拓宽参与渠道。

三、结语

习近平总书记指出，“做好信访工作，妥善处理信访突出问题，要综合施策，下大气力处理好信访突出问题，把群众合理合法的利益诉求解决好。”[15]当前我国高校处在蓬勃发展的机遇期，但出现的矛盾和问题也不可忽视。信访工作在莫种意义上事关大局、事关稳定，事关高校师生职工的切身利益，各高校必须要高度重视，切实做到把群众合理合法的利益诉求解决好。“在一所法治的校园里，教师和学生的权利应该得到充分的尊重和保障，这也是依法治校的根本目的。”[16]本文以“利益表达”为视角，对高校信访工作法治化进行分析，尝试找出其中的问题和对策，以期为高校信访工作在法治化的轨道上健康运行提供思路。

参考文献：

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第一卷）[M].中央编译局，译.北京：人民出版社，1956：82.

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[6]任少波.高效稳定工作理论与实务[M].杭州：浙江大学出版社，2014：126.

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[10]任少波.高效稳定工作理论与实务[M].杭州：浙江大学出版社，2014：134.

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[12]梁士斌.网上信访逐步成为信访主渠道[N].法制日报，2015-06-27.

[13]《2016中国高校政务新媒体发展报告》[EB/OL].[2017-01-10].http：//www.jyb.cn./high/gdjyxw/201701/t20170110_693077.html.

[14]梁士斌.信访工作专题研讨班首次在中央党校举办 聚焦改革与法治[N].法制日报，2015-09-24.

[15]下大气力把信访突出问题处理好，把群众合理合法的利益诉求解决好[N].人民日报，2016-04-22（01）.

[16]徐显明.确立依法治校理念，提升依法治校水平[J].中国高等教育，2006（5）.

（责任编辑赖佳）endprint