浅析少数民族地区人民调解制度适用中存在的问题和对策

木里藏族自治县是一个多民族杂居的少数民族地区，面对新形势下復杂多变的矛盾纠纷，如何调和人民调解制度与各民族风俗、习惯之间的矛盾，使两者之间较好的进行良性互动，在最大限度增加木里县的社会稳定因素和最大限度减少社会不稳定因素中，是基层人民调解工作要研究解决的问题。

1 调解制度的概念及历史渊源

人民调解制度是指在人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。它是人民司法工作的必要补充，得力助手。

调解制度在中国具有悠久的历史底蕴，是我国传统的矛盾解决机制，已被实践了数千年，早在3000多年前，在西周奴隶制时代开始，便有了“调人”、“胥史”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼维护社会秩序的工作，传统文化中的“息诉”、“和为贵”、“诉则凶”等观念至今仍深入人心，故调解制度又被誉为“中华民族的创举”。我国在国际上还享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉，经过秦朝、汉朝、晋朝、唐朝、明朝、清朝等朝代发展，调解逐渐成为了缓解社会矛盾内部矛盾、维护封建阶级统治的重要手段，

2 少数民族地区人民调解制度适用中存在的问题及原因分析

（一）凉山州木里藏族自治县人民调解工作开展情况

木里藏族自治县作为全国最稳定藏区，人民调解组织在化解矛盾纠纷、维护一方稳定方面发挥了举足轻重的作用，作为多民族杂居的少数民族自治县，木里县有其特殊的民族特点，全县面积13246.38平方千米，全县总人口137262人，境内有藏、彝、汉、蒙古、回、苗、纳西、布依、傈僳等22中民族，其中超出千人的有藏、彝、汉、蒙古、苗族、纳西、布依七个民族，全县辖3各区，1个镇，28个乡，9个牧场，113个行政村，木里藏族自治县各级司法行政机关及人民调解组织在党委政府的领导和县法院的指导下，做了大量工作，制度体系不断完善，人民调解工作成效显著，截止2014年，人民调解组织建设完成了全部覆盖，有效维护了木里藏族自治县的社会稳定和政治安定，积极发挥了维护藏区社会稳定的“第一道防线”作用。

（二）木里藏族自治县农村矛盾纠纷的特点

民间纠纷主题多元化复杂化，木里县作为全国仅有的两个藏族自治县，也是四川唯一的藏族自治县，幅员辽阔、资源丰富，近年来不断发展，逐步从一个封闭落后少数民族边远山区县城向产业大县发展，人民也开始走出大山逐步解放思想，随着经济发展，群众思想意识不断提高，人与人之间的关系也变得复杂多样，特别是近年来，木里藏族自治县农村基础设施建设、水电开发等多个大项目开发后，村民与开发单位之间的矛盾纠纷更是成高发态势，特别作为木里藏族自治县这样的多民族杂居的地方，由于各民族风俗习惯不同，社会关系更是错综复杂，使得矛盾纠纷不仅仅有一般的民事纠纷，还有轻微的刑事违法行为和违反社会道德而引起的纠纷，特别是所涉及的宗教问题尤为复杂。调解还具有反复性，极少数纠纷虽已经解决，当事人也同意调解结果，但是正真执行时，当事人又会反悔甚至会出现执行后一方当事人又“找后账”要推翻协议的。

（三）木里藏族自治县在人民调解工作开展中存在的问题及原因

经过近年来的努力，木里藏族自治县的人民调解工作虽然取得了很大成绩，但是相对于外面一些发达地区来说差距是必然存在的，在我从事5年的基层司法行政工作中，我了解到，木里藏族自治县人民调解工作开展中仍然存在的难度和问题。

（1）人民调解组织机构不健全

虽然全县29个乡镇，113个行政村都设立了人民调解委员会，但是均没有经过专门选举产生，全部混同于村委会、村党支部换届选举中设立，调解委员会主任均由村主任或村支部书记兼任，包括调解委员会成员，大多有村三职或者村民小组长兼任，但是，由于村组干部职务多，工作任务繁重，无法把主要精力放在人民调解工作上，使得人民调解委员会的设立基本变成了形式，没有发挥实质效益。

（2）人民调解员素质有待提高

木里县29个乡镇，乡镇调解员的文化素质基本达标，但是对于村级调解委员会调解员确普遍呈年龄大、文化素质低的态势，具统计，木里藏族自治村级调解员文化水平比例为：小学文化水平比例高达48.2℅，初中文化水平占34.5℅，高中文化水平以上学仅占了17.3℅，而且大多调解员有村两委干部兼任，年龄普遍偏高，也由于经济条件落后，大多数文化水平高，积极调解工作的优秀年轻人才不愿意常年呆在家乡，多在外打工优秀人才流失严重。

（3）人民调解工作经费落实困难

由于人民调解委员会在调解纠纷时不收取任何费用，基层司法行政机关通过争取同级人民政府财政补贴，但是地方财政困难，没有更多精力支持人民调解工作，虽然也规定人民调解案件计件计酬制，但是每个案件要上报需要很多复杂程序，卷宗要求太高，这无疑对知识文化水平偏低的少数民族地区干部来说难度极大，既是上报了，每个案件的酬金也很低，所以计件计酬至对木里县人民调解委员会来说基本上是形同虚设。

（4）多民族杂居，各民族风俗习惯与法制调解矛盾存在

木里县虽说是藏族自治县实际上所居住的少数民族多大22种，各民族都有其不同的民族风俗习惯，几千年的文化传承，各民族对于解决矛盾纠纷都有其不同的习惯，特别是在一些边远山区，这些思想更是根深蒂固，法制调解的介入无疑有许多问题和矛盾。

木里藏族自治县的人民大多性情耿直，豪爽大方，就从民族比例最高的藏族和彝族说起，藏民族由于受藏传佛教的影响，人民内部德高望重的长者在藏族民间调解中起重要作用，对于生性豪爽的藏族人民来说，人民调解制度调解程序、调解过程太过于繁琐、复杂；彝族人民的家支文化根深蒂固，对彝族同胞来说，家支的权威性，父子之间、兄弟之间的关系是最权威的关系，只要家支成员有事，大多数家支成员会参与进来，较大矛盾纠纷发生后，他们往往不太会理智找调委会解决，而是常会聚集几十甚至上百人参与解决，这无疑加大了人民调解的难度。民族风俗习惯与法制调解矛盾还大量存在，特别是在这样一个多民族杂居的地方来说，表现尤为突出。

3 少数民族地区人民调解制度完善的对策措施

（一）健全基层人民调解组织机构，完善人民调解制度体系

规范人民调解委员会选任制度，完善人民调解委员会成员的选任机制，逐步在调解委员会中加大女性调解员、级少数民族调解员比例。

（二）多种形式提高调解队伍素质建设

（1）加强对人民调解员的业务知识培训，由司法行政机关牵头，各级政府配合每年至少开展两次有针对性的业务培训，并进行交流，对各自遇到的难题交流经验，提高矛盾纠纷调解能力。

（2）切实落实人民调解工作经费和报酬，提高调解人员积极性

把人民调解工作经费纳入财政预算，落实指导人民调解工作经费、人民调解委员补助经费和人民调解员补贴经费。

（三）正确处理各族人民风俗习惯与规范化人民调解的关系

在木里藏族自治县这样的少数民族地区，人民调解工作的开展首先必须充分尊重各民族风俗习惯，调解活动的开展按照当地民族风俗习惯行事，其次就是充分利用少数民族习俗，聘请当地德高望重的人士担任人民调解员，比如藏族地方，藏族人民很信奉佛教文化，“重来世，轻今生”的精神在藏族人民“重义轻利”的人生观和价值观以及藏民族“伦理道德性文化”的产生。在人民调解工作中充分利用藏民族这一信仰，开展协调工作会事半功倍；在如说彝族人民注重家支文化，聘请彝族头人担任调解员会起到意想不到的作用。

在当前中国创建和谐社会时代背景和多元化社会的现实背景下，人民调解制度在协调各方利益关系、处理社会矛盾方面发挥着举足轻重的作用，如何最大限度解决矛盾纠纷，最大化节约社会资源，人民调解制度如何发展，不仅仅是人民调解自身的问题，特别在少数民族地区，更是关系到少数民族社会稳定和法治化进程的重大问题，希望在全面构建和谐社会的新的历史时期，能够清楚认识到人民调解制度的独特优势，尽快完善人民调解制度，探索创新机制，最大限度发挥其“第一道防线”的作用。

作者简介

陈荣（1985-），女，汉族，四川德昌，本科。