经济新常态下我国城职养老保险面临的压力及问题研究

当前中国经济呈现新常态，随之到来一系列经济、社会问题，如经济增速放缓、人口老龄化等。社会保障体系是一国人民福祉的“安全网”，养老金保障更是关乎经济、民生的重中之重。在经济新常态加速转型、人口老龄化愈演愈烈的背景之下，现行城镇职工养老金制度面临新旧阻力夹杂，如人口红利枯竭、各方权责划分不明晰等等。本文搜集、阅读、归纳汇总了相关文献的中心思想，同时搜集相关数据加以分析，在此基础上简要分析了我国城职养老保险面临的压力及问题。

经济新常态 人口老龄化

城镇职工养老保险面临问题

自2014年习近平主席在河南考察提出中国经济发展呈现“新常态”后，这一议题迅速引起了学术界乃至全社会的热切讨论。其可解读如下：（1）经济抵达增速曲线的“拐点”，增长热度持续降温，逐步走向稳健的中速增长。（2）不再以粗放型的产量增长作为关注点，而是更注重产业结构优化及产业质量的提升。（3）全面刺激国民消费，使得消费成为拉动经济增长的三驾马车之首。

据统计局数据显示：2016年，我国人均国民总收入达到8260美元，在世界银行公布的216个国家人均GNI排名中上升到第93位；全国居民恩格尔系数为30.1%，比2012年下降2.9个百分点，接近联合国划分的20%至30%的富足标准。然而，在中国经济取得巨大进步的同时，也面临挑战。

首先是人口老龄化议题：

从图1-1可以看出，近5年来，中国60岁以上人口比例上升了2.4%。就2016年来说，我国60周岁及以上人口23086万人，占总人口的16.7%；65周岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。据联合国的中国方案，中国人口老龄化水平将在2030年到达深度老龄化的社会，并且在2050年进入超级老龄化社会，即65岁以上人口比重在23.9%。

此外，收入分配結构不合理化导致贫富差距较为悬殊，亦引起了关注。根据统计局数据显示2016年中国基尼系数为0.465，超过了国际预警线0.4，，倘若不采取措施难防中国陷入“中等收入陷阱”，从而面临经济停滞的危机。

目前的城镇职工养老金体系历经过往结构式改革及参量式改革后，形成现如今较完备的“统账结合的部分积累制”。但其仍存在一些问题需要探索、改进。因此，探寻我国城镇职工养老保险面临的压力及问题是极为有意义的。改革促进发展，而 “新常态”意味着革除“旧弊端”，意味着解决矛盾，发展新思路。改革的成功与否关乎“新常态”的稳步迈进，关乎中国经济华丽转型。

以下从六个方面分析其面临压力及问题：

经济新常态、人口老龄化造成人口红利枯竭

过往我国经济因人口红利而收获了不少益处——享受较低廉的劳动力价格、较轻养老负担、适龄人口数量众多等等。经济新常态及人口老龄化带来的人口红利消失意味着我国的现行的养老金制度会受到冲击。其实质在于人口老龄化即老年人口占比的不断增加，使得当前年轻的劳动职工所创造的价值不能够满足数量众多的老年人养老需求缺口。尤其我国当前总体来说仍是偏重于现收现付制，统筹账户的负担势必随着老年人数量的增多而增加。

中央、地方政府、企业机关事业单位权责划分不明晰、不合理

1.中央和地方政府权责划分问题

在中国城镇职工养老保险的运转进程中，尽管政府积极出台政策调整，但相关的权益和责任却并没有明文规定、清晰展现。

譬如，中央和地方政府之间存在权益及责任划分不清晰问题。一方面，从权益角度说，在统筹养老金权益的划分上，中央和地方政府未能达成良好有效的权益配置办法，例如四川省截止2016年存在近3000多个亿的养老金积累，倘若全部上缴中央，则会严重打击地方政府的积极性；倘若任由地方政府处置这笔养老积累金，不符合再分配目标及统筹发展战略，因为地区之间养老金发展有较大不均衡性，需要政府统筹解决区域之间问题。这部分统筹养老金权益在中央和地方政府之间应如何划分才能实现帕累托最优化？另一方面，就责任角度而言，为实现养老保险“公平性、普惠性、福利性”的目标，政府应适时提供财政补贴来使得再分配更有效。而财政补贴应分配在中央、地方的比例各是多少？

2.政府和企业及机关事业单位权责划分问题

我国企业养老金缴纳比例高达20%，全部计入统筹账户，然而养老金替代率却很低，其中的原因是我国在改革进程中产生的转轨成本部分又企业来承担了，但这显然对于企业是不公平的。就转轨成本方面，笔者认为应当由政府主要承担这笔责任，而不应当加在本来就发展困难的企业身上。

3.企业和职工个人权责划分问题

企业和职工个人权责划分是我国城镇职工养老保险制度改革自1997年实行以来就一直存在的问题。以下从两个方面去解读。

一方面，现行制度规定使得企业承担了过重的职工养老责任。企业缴费比例（20%）远超过发达国家“10%”左右的平均水平，造成企业（尤其是中小企业）在本来就严峻的市场行驶中生存更加艰难。另一方面，职工个人责任不明确。个人缴费不必计入统筹账户，导致个人缴费积极性下降。

此外，在高缴费的现实之下，企业职工较低的养老金替代率与之形成了鲜明的对比。我国替代率目前仅为40%左右目前，北京上海等发达地区甚至低于40%。与改革确立的目标养老金替代率58.5%相去甚远，与先进国家水平也存在差异，如美国51%、法国62%、德国52%、意大利81%等。这种不尽合理的缴费机制，导致一些企业人为下调养老金缴费基数，使得养老金体系畸形发展。

转轨成本仍待解决，个人账户空账运行，部分积累“名不副实”

转轨成本有两部分，第一部分是在1997年城镇职工养老保险从现收现付制转变为部分积累制的过程中，存在巨大的转轨成本。这部分转轨成本来自于改革前参保人员（也成为“老人”和“中人”）所积累的养老金权益没有先前的物质积累；在97年改革后的多次修订中，政府都一直回避这部分转轨成本应当如何分配、由谁承担的问题。

第二部分在于，15年启动的养老金并轨也存在高昂的转轨成本，因为需要解决未改革前机关事业单位职工养老金问题。据相关统计，该转轨成本高达9.1万亿元，预计占2016年财政支出将近60%。

目前我国对于转轨成本的处理方式是由财政完全承担。我国社会统筹账户早就出现了收不抵支的现象，只好将个人账户资金拨入缓解压力，造成个人账户空账运行，部分积累“名不副实”。

养老基金投资收益低，财务可持续性差，养老金入市成新契机

我国基本养老保险基金收入自2014年以来上升速度加快，同时支出也稳步跟随上升，养老基金累计结余似乎一直缓也在缓慢上升。但需注意，上述只是在没有剔除通货膨胀因素情况下的数据呈现。以下呈现剔除CPI指数后养老金累计结余的实际增减情况：

从图3-1可以看出，在剔除CPI指数影响后的养老金累计结余实际增长率是除了在10年到12年之间较为平稳意外，整体呈现的是下降的趋势。可见，我国养老金基金投资运转状况不佳，没能实现其保值增值的目标。譬如，2016年养老金投资回报率为7.64%，通货膨胀率为2.52%，则其实际增长率为5.12%，这种投资回报率并不足以支撑养老金体系健康运转。究其原因，我国经济新常态经济转型，市场经济体系逐渐趋于成熟，可是政府政策停留在养老金投资渠道单一的层面，是行不通的。

此外，政府将城镇职工养老保险积累金应用于民生性工程及社会服务型项目时，要综合考虑到一个关键因素——项目的商业可持续。只有具有商业可持续性即可以持续稳定盈利的公共项目才可以用养老金去投资，否则势必引发养老金财务部可持续问题。

政府目前已经开始积极探索养老金可持续问题。首先是投资市场化倾向，养老金入市或许是一个良好开端。其次，2017年11月18日国务院发布《划转部分国有资产充实社保基金实施方案》，亦是对人口老龄化带来的养老金财务危机应对措施。

养老保险体系单薄，补充机制亟待发展

我国一直在倡导发展三支柱城镇职工养老保险体系，即实现国家、企业、个人三支柱立体化养老保险体系。我国第一支柱差强人意，第二支柱规模太小，第三支柱几乎还是空白。养老保险的补充机制有企业年金、职业年金及商业养老保险，其三者均存在不同程度的问题。

一是隐形双轨制问题的存在。企业年金和职业年金建立缓慢，企业年金因企业不堪养老金发放重负形同虚设，而职业年金因得天独厚得到财政补贴而资源丰厚，导致二者即将相差悬殊，形成隐形双轨制。此外企业年金覆盖面非常小，2016年，建立年金的企业只有7万多家，与我国现有1000多万个企业的规模相比，还不到1%，只覆盖了2300多万人，在参加企业职工基本养老保险的人数中仅占7%，绝大多数企业的职工及退休人员是没有企业年金的。同时，作为机关事业单位养老金的补充，职业年金制度与机关事业单位养老保险制度改革同步推进，2014年10月起正式实施，仍處于刚刚起步阶段。

二是我国商业养老保险发展程度低，覆盖率微小。对比与中国庞大的人口，其覆盖率低，没有发挥养老保险第三支柱的作用。2016年我国国银行业总资产规模为232.3万亿元，129家证券公司总资产为5.79万亿元，保险业总资产规模仅为15.1万亿元。从金融资产比例可以看出保险业整体发展欠缺。

精准扶贫财政补贴不到位，公平、共享的价值观未能充分体现

05年政策完善尽管使得城镇职工基本养老保险的受众人群纳入了灵活就业人员及农民工等受众人群，却没有考虑到这部分人群对于养老金缴费经济负担力较差，从未为他们量身定制差异化的、合理的养老金制度，因此这部分群体因经济原因一直游离与养老保障之外。即使在正式养老金制度覆盖范围内的从业人员，其养老金的实际替代率也不足50%。较贫困与弱势的群体尚未真正覆盖在城镇职工基本养老保险这张“安全网”之下，这与养老保险实现全社会福利效用最大化的基本目标相驳。

参考文献

[1]熊锡鸿.中国城镇职工基本养老保险改革模式选择与财务可持续性研究.[D].中国社会科学研究生院，2014.4.

[2]高和荣.走过一甲子：中国社会保障制度的反思及愿景[J].社会政策研究，2017（2）：40-45.

作者简介：周聪（1995—），女，汉族，山西太原人，硕士研究生，保险研究方向，西南财经大学，四川成都，611130。