政府利用大数据创新决策机制的思考

米小林

近年来，随着大数据在城市交通、城市规划和运营、应急管理、舆情、旅游、社会信用等公共生活中的推广和应用，所焕发出来的生机活力让人眼前为之一亮。当前旅游景区的人口密度超过警戒值，景区就对外告知停止售票，不再往景区里放人了，有效引导人们出行安排；使用大数据同样能避免上海外滩类似的踩踏事故悲剧再次发生。这些都只是大数据发挥作用的冰山一角。因此，把大数据充分运用到政府服務和国家治理当中，决策者就只需要通过电脑、手机或者大屏幕来随时查看自己想了解的数据，可以随时分析不同数据之间的变化和关联，根据数据分析的结果去决策，决策和治理过程会变得非常智能，工作就变得有的放矢。

一、加速大数据决策信息交流，创新群体协商机制

建立和健全协商决策机制是实现政府决策民主化的客观需要，更是构建服务型政府的重要保障。当前行政决策都是坚持在民主集中制原则下实行党委领导下的行政首长负责制，由决策信息、智囊、监督等多系统组成政府决策体系。行政决策必须按照决策民主化、科学化、法治化的要求，凡重大改革措施或直接关系到人民群众切身利益的政策出台之前，须把政策、方案向群众公开，充分倾听群众的意见和呼声，取得群众的理解和支持。根据这一要求，决策过程的民主协商机制主要由以下两个方面构成：一方面强调公众参与。通过向社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查等多种形式，让公众的利益得到尽量充分的表达，通过大数据技术将收集的信息进行可视化和交互处理，形成可供决策的数；另一方面强化专家论证。借助相关领域专家或者专业机构的知识，发挥大数据卓越的数据获取能力及网络化获取方法，在数量质量和时间空间四个维度上尽最大可能在上对公共政策方案进行描述和评估，罗列备选方案，结合成本收益分析法给予合法性、必要性、可行性、科学性和可控性等方面的论证评估。政府决策的协商度、透明度越高，信息咨询、决策中枢、贯彻执行和监督反馈几大系统才会更加协调一致，有效联动，才会作出符合人民群众根本利益的政府决策，也才会有科学合理、体现公共服务精神的政府决策。

二、加强大数据主体互动，创新公民参与机制

随着社会和经济的现代化，公民参与政治的程度会日趋提高，公民对国家政治生活的影响日益显著，公民政治参与的扩大成为一个国家政治现代化和行政民主化的重要标志。在健全政治参与机制方面，应建立多元顺畅的政治参与渠道，激发公民、民主党派、社会组织、行业团体的主人翁积极性，整合各方力量充分发挥参政议政热情，通过各种渠道直接间接方式参与政府决策，为国家治理贡献才智，推动社会进步。

一是发挥公民的主体作用。运用网站、博客、电子邮件、手机等网络化平台表达政治态度；或者通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政；或者公民通过各种渠道直接参与政府决策的制定过程。

二是要有意识地发挥代表各阶层利益的社会团体、学术科研机构、咨询智囊组织的影响。社会团体在聚集和反映本阶层、本群体利益要求方面发挥更大的作用；学术科研机构、咨询智囊组织，则在表达民意、反映民情、吸引公众参政等方面发挥独特且又重大的作用；建立和健全大众传媒的组织机构，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系，能为公民政治参与提供更为广泛的途径。

三要进一步增强各民主党派在参与社会公共政治生活特别是磋商、制定有关国家事务决策方面的重大作用。借助大数据与社会行为的关联度分析，利用海量数据改善政府与公民、民主党派、企业以及其他非政府部门之间的关系，从而使公民参与政策各阶段相融合，促进公共决策过程的进一步开放。在实践运作中，公民以及组织参与还可以大量借用信息技术和网络技术，不断作用于公共政策的议程设定中，改变着政策制定的过程。在利益表达和资源输入端，大数据拓宽了公民介入和信息共享的通道，导致政策问题的触发更为迅捷；在政策议程平台，大数据促进了信息在政府、专家与公民间更具包容性和平等性的互动交融，使政策的参与机制更为精细化；在政策输出与管理端，大数据提供了国家与社会力量整合的有效工具，一个动态均衡的多元主体参与的决策评估机制成为可能。四是要提高政治参与质量。我国公民政治参与中目前还存在高参与率与低参与质量并存的问题，因此，今后除大力提高公民政治参与的自身素质之外，还要加强政治参与的制度建设，对公民政治参与的内容、方式、途径等必须做出明确规范，使其可以按一定程序操作。

三、搭建大数据交流平台，创新决策监督机制

确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，不受制约的权力会带来腐败。政府决策权如同其他行政权力一样，如果缺乏必要的监督与制约，就会成为“脱缰的野马”，对国家和人民利益带来危害。决策监督机制包括自律机制与他律机制两个方面。自律是指决策过程中政府内部的自我监督，他律是指权力机关、司法机关、社会舆论和人民群众对政府决策的监督。借助大数据网络平台，公共决策不仅能够利用大数据提高政策水平和质量，更重要的是面向和适应越来越数据化的社会环境。从当前来看，我国各监督主体应该学会应用利用“互联网+”、大数据、云计算等先进信息技术，健全完善行政决策的监督机制，主要应从以下四个方面入手：

1、强化权力机关对政府决策的监督。必须进一步完善人大对政府重大决策行为进行监督和审查的工作程序和方式，如审议的程序、议事的规则、审查的内容与方式等等，以使人大及其常委会在审查政府重大决策的科学性、合理性、可行性、合法性方面发挥更大的作用。

2、在行政管理权限比较集中的领域，对权力进行合理的分解，并通过相应的法律、制度加以规范，以形成强有力的权力督制约机制，保证政府决策权的正确、合法行使。在建立权力合理分解的制约制度的同时，要坚持公开、公正、公平的原则，凡重大改革措施或是直接关系到人民群众切身利益的政策出台之前，要把政策方案向群众公开，充分倾听群众的意见和要求，取得群众的理解和支持。endprint

3、强化群众监督和舆论监督的力度。要实现政府决策的民主化，除了加强政府内部的自我监督、自我完善及健全内部各项制度之外，更为有效的监督是强化他律机制。因此，在政府决策中加大群众监督与舆论监督的力度，有助于解决政府内部监督乏力的弊端，较快地推动国家机关廉洁高效地工作，提高其决策水平与公共服务效率。

4、强化行政机关内部自我监督的力度。对领导层来说，可以通过大数据随时查看各部门实际工作状况，也可以用大数据分析一个领导的声誉、工作成绩等各项指标，确保选对人用对人，此外，可以把某个领导的朋友圈用数据分析出来，便于中央巡视组、纪律检查机关巡视督查，真正建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

四、加强大数据信息安全，创新法治保障机制

大数据技术改变了公共利益表达与综合评估的方式，大数据尤其是互联网大数据正成为政策诉求和利益选择评估的重要来源。受公民素质、信息技术和管理体制影响，大数据引发的信息开放与个人隐私外泄的争议，使大数据的应用依然面临巨大挑战。因大数据处理技术落后导致的数据单向透明问题，部分民众利用数据信息大肆宣泄个人的非理性情绪等，一旦处理不当，将进一步加剧公共政策问题的复杂性和治理的艰巨度。社会主义民主在制度化的同时，还必须法律化，这是民主政治发展的普遍要求。在政府行政权日益扩大化的今天，政府决策对社会经济、政治、文化等领域影响的广度和深度不断拓展。为了规范政府的决策行为，使行政决策具有科学性、合法性和合理性，减少决策失误，必然要求政府决策法治化。

从政府层面来说，政府决策法治化是实现行政决策民主化的可靠保障和坚强后盾。为确保政府决策的民主化，一是要保证政府决策规则的法制化，中央和地方政府的决策权、政府内部不同部门决策权的划分要有严格的法律依据；二是要保证政府决策程序的法制化，要健全政府决策制定的法律程序与相关规则，使其符合法律规范；三是要加强司法机关对政府决策的监督，对违反法定程序、超越职权或滥用职权进行决策或导致决策失误者，要依法追究决策者的法律责任，及时严肃惩处，以保护国家、集体和公民、法人的正当利益；四是要提高政府决策人员的法律素质和决策水平，培养一支专业化的行政管理干部队伍。对政府来说，需要的并不是单纯的IT人或者统计人，而是同时兼具管理学、传播学知识的复合型人才，这才能帮助领导在管理决策上更好地判断。这些人需要将大数据跟本身擅长的技能相结合，打开大数据的思维。政府要密切防范风险，特别是一些迟钝的官员在追求政绩的时候盲目跟风，认为那些数据放在自己手里也没什么用，随意把数据泄露出去。你自己发现不了数据的价值，别人却有能力知道，而一些别有用心的人或机构会有目的地去研究你。

从公民及其社会团体组织层面来说，主要是要增强广大公民的法律意识，鼓励他们以法律武器捍卫自己参政议政的民主权从利。

五、引入大数据监测系统，完善决策责任机制

政府管理活动的核心内容就是政府决策，同时，企业是政府各项职能全面落实实施的基础条件。在赋予决策者权利的同时，也明确了他们应承担的责任。然而在现实实际中还是存在着一系列显现，领导决策现在主要靠直觉经验，除了班子集体会议，最多搞个小型专家组，由若干经验和直觉合在一起形成决策。更有一些基层政府负责人，仅是凭借个人的意志来决策，并没有经过科学的程序、缺乏调查和研究，也并没有向专家寻求系统的咨询，缺少论证，往往脑门一热，一时兴起做出冲动的决策，因决策失误给地方经济社会发展带来严重的负面影响。通过引入大数据监测系统，为政府决策提供了极其有利的条件。

一是能清晰定位决策动议的触发。理性决策的基本要求是在决策过程中必须获得全部有效的信息，才能拟定各种可行方案并比较各种方案的优劣，信息技术的日趋成熟，为基于多维度、多层次、多群体、多因素的巨型数据分析提供了可能。单一数据来源已经不足以应付复杂的公共问题，有效掌握社会舆情动态需要平行使用多个大型数据库。基于大数据监测的政府决策触发机制的建立，将特定的政策问题、焦点人群、社会环境、利益需求和区域定位等各个层面的活动状态清晰地描述、记录、汇聚、分析和展示，形成实时监控、智能预测的决策辅助系统，及时准确清晰定位决策动议的输入内涵，提示政策“机会之窗”开启的时机。

二是大数据消减了政策博弈中的非零和状态。当人类走进互联网时代，国家、市场和社会层面都在纷纷探索新的生存法则，传统产业经济在寻求互联网下的转型升级，国家治理在创新公共政策工具，其根本都是探讨实体世界如何与互联网世界接轨、融合和进化的问题。大数据和互联网的发展，社会活动逐步扩展到虚拟空间，并改造着政府、公民等政治主体的行为和互动模式，网络成为政治互动的重要场域和媒介。从网络社区、BBS到社交网络，从电子商务、互联网金融到“互联网+”，整个社会形成了更为平等的新型交往关系。旧有牢固的利益聯盟关系被改造，分散的权力结构更容易得到整合。大数据创造了平等交流和分享信息的平台，打破了政策博弈中的囚徒困境，合作与共赢由此真正成为公共政策制定的公共价值。

三是提高领导决策的科学化水平。基于互联网的舆情监测数据已经成为政府了解社情民意的重要工具；跨区域和跨平台的海量数据之间的关联性挖掘正在为决策者科学把握社会实时动态规律、综合评估公共问题的轻重缓急提供新的方法，大数据基本上可以介入决策的整个过程，领导决策会从主观变得越来越客观。借助大数据的全样本生成能力和分析技术，一个项目是否上马，可以先从大数据分析可行性，这也是实地调研之外的数据调研方式。大数据并不是排斥以前的调查结果，而是让数据结果更全面立体。在资源优化配置方面，大数据非常有用。传统调研只能考虑有限几个要素的影响，但大数据广泛的数据源可以让你参考各方面数据，综合评判之后得出最优结果。

参考文献

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[2] 邓亚当.利用大数据推进政府治理创新[J].辽宁行政学院学报，2017（3）.

[3] 谭宇斌.大数据时代行政决策机制优化研究[D].湘潭大学，2016.endprint