党建协同 组织互嵌与人口流入型地区治理

王阳+陈昌军

摘要：人口流动是现代社会的重要特征，在流动人口聚集的城市地区，始终存在着结构性的社会治理难题，集中体现在当前的地方基层组织如何与弥散的社会有效衔接的问题，并且也越来越需要寻找外来流动人口参与地方社区治理的有效机制。上海市高桥社区依托党员力量，在外来人口中设立党支部的创新经验显示：中国共产党的党建文化是人口流入型地区社会治理的重要资源。通过设立“来奉人员管理委员会”，实现了地方基层党组织与外省籍党员的协同化党建，并以此带动外来人口参与社区治理，在“组织互嵌”的过程中，实现高桥社区的有效治理，并在外来人口心中产生了“第二故乡”的社区认同。这些经验启示我们要改变以户籍人口为中心的党建传统，积极拓展基层党建的物理空间和社会空间。

关键词：基层党建；党建协同；人口流入型地区；社区治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.017

一、问题提出：人口流入型地区治理

人口流动是市场经济的必然后果，也是现代社会的重要特征。“逐市场而居”的行动逻辑，构成了社会流动的基本动力，也塑造了流动社会的基本特征，表现为社会流动向“大市场”聚集的单向性、流动过程中社会主体的自发性以及由此所带来的不确定性。流动社会的此般特征为当代社会治理提出了新的挑战，这是全世界的一个普遍问题，但在中国却更加突出，成为了国家治理的一个核心问题。一则依靠“三来一补”起家的中国工业体系，在地域分布上存在严重的不平衡，中国的大市场主要集中于沿海城市地区，大规模的人口流动，带来的是大城市的“城市病”以及社会问题的集中。二则中国地域辽阔，文化差异巨大，加之流动人口的代际变动，不同群体间的生活习惯也大相径庭，使得中国流动社会的治理并不仅仅是一个流动人口的管理问题，同样还是对流动群体的教化与城市意识形态的重构，这造成了流动人口治理的复杂性。第三，以官僚制为基础的传统治理体系，适应于静态社会的治理，但对于流动社会的治理则存在较大的局限性。传统的官僚体系，建立了科层化，属地化的资源分配和权利供给体系，并不能与流动人口形成有效对接，从而导致流动人口不可避免成为体系外的边缘群体，并不断挑战着既有的社会管理体制机制，成为了社会动荡与社会失范的渊薮。流动人口与社会治理体系间存在的结构性张力，构成了我们理解流动社会治理的基本背景。

在人口流入型地区，这些问题显得尤为突出，并引起了学术界和地方政府的持续关注，形成大量研究成果。这些成果主要沿着两条脉络展开，一是基于社会本位的，从人口管理/控制到社会融合的研究；二是基于政府本位的从社区管理到社会治理的理论转向。冯晓英认为以2002年为界，国家对流动人口的管理思路发生了重大的转变，此前是以治安防范和行业限入为特点，此后朝着保护农民工权益和降低进城门槛为突破口，转向了服务式管理。[1]这也标志着在人口流入地区，政府对于流动人口的态度由社会管控逐步转向为接纳与服务。这种态度的转变并不意味着外来人口社会融合的实现，因为融合是更加多元的概念，不仅仅是政策的转向，更是制度与文化的互相接受，从现实层面讲，人口流入型地区的社会融合更多的是一种理想形态。因而，在务实的政策部门和行政管理领域，更关注人口流入型地区的秩序问题，并由此产生了从社区管理到社会治理的理论转型。从管理到治理，其核心是参与主体，以及主体间关系的多元化。越来越多的研究已经注意到，流动社会的秩序形成，不仅仅依赖于地方性的正式资源，更重要的是依赖于外来人口内部所蕴含的关系网络和非正式的规范资源。但如何有效地利用这些资源，鼓励外来人口参与社会治理，实现地方政府的治理目标，成了优化人口流入型地区社会治理面临的首要问题。

对于外来人口参与当地社会治理已经有了大量的个案研究，全国各地也涌现了许多组织创新的案例。例如通过“合作社建设”实现对外来务农人员的有效组织，[2]通过建立“商会”、“协会”等社会组织来协调外来人员的参与，[3]通过政府购买“第三方”服务，来实现对外来人口的管理与服务[4]等。本文所关注的高桥社区个案，体现了基层党组织通过与外来人口的协同化党建，实现了地方正式组织与外来人口非正式关系网络的相互嵌入，在地方党组织承担组织成本和提供激励机制的情况下，外来人口中的党员积极分子有参与地方治理的基本动力，这对于提升人口流入型地区的社会治理水平具有重要意义。

二、党建协同：高桥社区协同化党建的经验

高桥社区位于上海市奉城工业园区，属于“104”地块，是奉城镇的工业中心。20世纪80年代，通过村办企业，高桥成了远近闻名的“百万村”，也吸引了外来人口的到来。20世纪90年代以后，随着国家人口政策的转变，越来越多的外来人口来到高桥，成为了高桥发展的重要力量。20世纪90年代中后期村办企业实现转制，但通过置换，高桥村保留了一部分物业厂房，这构成了村集体經济的主要来源。随着区划调整，高桥村也从整体上处于奉城镇最大的104地块内，并作为唯一的居住区，集中了大量的外来人口。2013年，高桥村外来人口8 023人，占到常住人口的84%。2013年以后，随着上海的产业调整和人口调控，目前外来人口下降到近6 000人。外来人口的流动往往带有区域性特点，高桥村的外地人中，有70%来自安徽省六安地区，尤其以霍邱和寿县两县居多，此外还有少量来自全国各地的务工人员。与此相对应的是，虽然高桥村户籍人口有1 580多人，但实际在地居住的只有少量老年人，从而在高桥社区，形成了“土客替代”[5]的人口结构。

“土客替代”的人口结构，带来的首要的治理难题是基层政权组织与社区的“脱嵌”，集中体现在作为“守土有责”并代表“土”方公共权益的地方基层组织，与“人口倒挂”的社区居民间社会联系的断裂。这导致的直接后果是，以自治为目的的地方基层组织会自然地蜕变为以管控为目的的外来人口管理机构，而外来人口作为社区的主体，却处于被管控和被教育的地位。对于社区内的公共问题，只能由高桥村委会承担责任。此外，外来人口对当地社区普遍缺乏认同，对公共空间内的设施破坏严重，而且缺乏必要的公共卫生意识，从而造成了当地社区“脏乱差”的局面。出于租金利益，大量已经不在社区内居住的本地农民在宅基地周围搭建了大量的违章建筑，用以出租给外地人居住。据村委会统计，高桥村的出租屋共有1 670间，其中大部分属于违章搭建。这些违章建筑，既危害着社区环境，也造成了巨大的安全隐患，这些棘手的问题严重增加了社区的治理成本。为了破解治理难题，2012年高桥村委会试图通过组织创新，重建村域治理体系，并着手在外来人口中组建“来奉人员管理委员会”，通过发挥党员的积极作用，在区域内开展“协同化党建”形成对外来人口的有效管理。endprint

（一）依托党员的组织创新

当社区治理的正式组织“脱嵌”于以外来人口为主的社区情境时，传统治理体系中的非正式治理就无法有效地发挥作用，传统社会中的“简约治理”就无从实现。但基层社会，特别是人口聚集的高桥村，却有着大量需要基层组织去协调处理的问题。为了破解这一难题，2012年9月，在高桥村委会的筹备下，“高桥村来奉人员服务管理委员会”（以下简称管委会）正式成立，并同时建立“高桥村管委会党支部”。委员会一共7名成员，主任由本村妇女干部兼任，副主任两人，一人为村治保主任，另一人是来奉工作的外来人口，同时兼任“高桥村外来人员党支部”书记，是管委会的核心人物。此外设立委员4人，均由外地人担任。管委会的7名委员，有6人为中国共产党党员，而副主任则曾在家乡担任村支书。为了将组织真正嵌入当地社会，委员会除两名本地人外的委员的产生，是在2012年经村委会排摸，动员，由外地人参与选举产生的，这一习惯一直延续至今。高桥村将管委会的组织分设为6个功能性小组，分管精神文明建设、联系服务群众、环境卫生、社会治安、权益保障、人口和计划生育等工作，并通过划分片区，建立了7个“来奉人员服务指导站”，由外来人员担任站长，接受管委会的领导。管委会已经成了一个准基层组织，与高桥村委会共同治理着村域内的工作。

（二）多元参与的机制设计

在“土客替代”的背景下，要实现村域的有效治理，就必须充分信任和保障外地人的有效参与，这不仅仅是搭建一套组织，成立一套班子，更需要设计好组织内的资源、权力等要素的流动机制。为了保证高桥村委会与高桥村管委会的协同作用，管委会内的7人都扮演了重要的角色。来自安徽的副主任介绍说，让高桥村委会的妇女主任做管委会主任，保证了他们开展活动的资源，避免了“搞活动要钱的尴尬”。让综治主任做副主任，又为管委会提供了权威基础，在处理棘手问题时，可以有效寻求地方正式组织的协助。而他们的主要职责就是负责“联系群众”，和外地人打成一片，让他们在高桥找到归属感，与此同时，将高桥村委会的一些治理目标贯彻下去。为了激励参与村域治理的管委会成员和外地协管人员，除了发放一些补贴外，村委会也做本地村民的工作，给他们减房租。从实际运行效果来看，这种高桥村委会“出钱”、管委会“出力”的方式，对于地方治理发挥了重要作用，很多村委会“搞不定的”邻里纠纷、“土客矛盾”，都由管委会协调解决了。多元参与的机制设计，保证了高桥村委会与管委会协同工作的实际效果。

（三）土客协同的社会建设

社会建设是社区治理的重要内容，社区治理不仅仅是理顺组织关系，解决治理问题，还要建立社会联系，推动社区认同，营造和谐的社会文化，这些都是社会建设的重要内容与目的，也是推动社区善治的情感基础。高桥村在推进外来人口参与村域治理时，在社会建设方面做了诸多尝试。例如，在成立管委会的同年，高桥村也筹建了“来奉人员学校”，并由管委会的副主任担任校长，学校的主要课程是一些针对外地人的服务政策的解读，此外加强对外地人在卫生、计生、防盗、防骗、劳动保障等方面的教育。出乎意料的是，外地人参与学校的热情很高，因为这不仅仅是一所学校，还成了外地人建立联系的重要平台，五湖四海的外地人能够在这里相互交流信息，特别是一些招工和就业信息。从2013年开始，高桥村也针对外地人搞起了文化活动，由高桥村委会牵线，由管委会操办，由域内企业出钱出人，形成了颇具特色的“春”、“夏”、“秋”、“冬”特色主题活动。春季一般举行年轻人的“相亲会”，夏季举行“厨艺大赛”，秋季举行“趣味运动会”，冬季开展“社区评星”活动。这些比赛分设大奖，吸引着越来越多的外地人参加。这些活动也促进了土客群体间的融合，外地人正是在这些活动中逐步融入到社区生活中来，并形成了一定的归属感，在一定程度上降低了企业职工的流失率。

三、组织互嵌：协同党建的治理机制

高桥村管委会以及管委会党支部的设立，为外来人口参与社会治理搭建了新的平台，也创造了地方基层组织与外来人口的交流通道。管委会在村域治理过程中取得了不错的成效，特别是在调解社区矛盾，维护村容村貌整治以及促进社会融合方面发挥了显著的作用，可以说创造了村域治理的新面貌。这种协同化党建所带来的治理红利，既来自于基层正式组织治理资源的拓展，也来自于对外来人口治理资源的挖掘，正是通过管委会的联结，使得这两种资源彼此嵌入，互为助力，形成了协同治理的新形态。

（一）网络互嵌：基层治理体系的拓展

在传统中国的基层治理体系中，一直存在着正式的治理网络和非正式的治理网络。费孝通用“双轨制”[6]的概念解释了传统中国基层的治理过程，其特点是“国权不下县，县下唯自治”，[7]虽然对此在学术界颇有争论，但大体可以看到基层治理体系中的正式权力和非正式权力。黄宗智用“简约治理”[8]的概念来描述传统中国的基层治理结构，在社会“细事”的處理中，政府大量地依赖于非正式或者半正式的准官员进行调解和治理，国家并不直接介入这些“第三领域”。然而，随着社会流动的增加，传统的基层治理结构已经难以维系，特别在人口流入型地区，本地人口的流失与外来人口的增加，传统的非正式治理方式已经消失殆尽，最终导致了国家政治治理组织与人口流入型社区的脱嵌。高桥村管委会的成立，依托党的组织原则，将国家治理的基层网络植入外来流动人口当中，有效地拓展了基层的正式治理组织。同时，外来人口当中基于地缘、亲缘关系的传统社会网络，也因为党组织的介入被充分调动起来，与正式组织形成了彼此互嵌，在村域治理中共同发挥作用。管委会党支部书记以及其他党员，是外来人口中的精英力量，在外来人员当中有一定的威信，用高桥村委会的话讲叫“说得上话”，可以有效地弥补正式组织的不足。而高桥村委会又拥有自上而下的资源，可以为外来人口提供公共服务，这恰恰是在外谋生的外地人最迫切需要的，协同化党建为正式的组织网络和外来人口的非正式网络搭起了虹桥，也使社区从管理转变为治理成为了可能。endprint

（二）利益互嵌：协同治理的动力基础

“既要搭台，又要唱戏”，是高桥村支书对管委会提出的要求，但“唱戏”的动力在哪里，即外来人口为什么愿意参与到社区治理中去？是我们需要深入研究的问题。虽然外地人对于接受本地公共服务，融入本地生活是有需求的，但在存在制度隔离的情况下，却也没有这样的期望，这是决定大部分地区外来人口不愿参与地方公共事务的基本原因。高桥村通过协同化党建，在组织层面上打通了外来人口参与社区事务的通道，但要形成治理动力，除了依托“为人民服务”的党员宗旨外，还依托于治理过程中的利益互嵌。有效的社会控制以及村容村貌的整洁，这是本地村委会的利益考量，而通过适度让渡一些公共资源给一部分外来人口，成了激励外地人参与社区治理的重要动力。参与到治理过程中的外来人口，不仅可以得到一定的物质激励，如减免房租，劳务补贴，参与本地老党员的福利性旅游等，还可以获得一定的“社会报酬”，[9]比如在参与地方治理过程中形成的“关系”资源、政治荣誉、社会威望和社会地位等。参加管委会，被认为是村里“看得起”，而帮助老乡们协调事务，组织活动，也被认为是“信得过”，这种威望的产生会给管委会成员带来一定的满足感和实际好处。在担任管委会成员后，他们可以接触和认识到更多的人，了解更多的信息，也更容易获得升职。正是地方组织和外来人口精英群体的利益互嵌，构成了高桥村协同治理的动力基础。

（三）文化互嵌：“土客”群体的社会融合

社会融合是一个多元的概念，因为这不仅仅是制度、组织的衔接与统一，也是文化与认同的形成，是一个需要不断建构的过程。在管委会成立时，可以讲在本地村委会和外来群体之间，组织的合法性来自于对党组织与党员文化的共同信任。随着管委会的成立，土客群体之间的认同基础也逐渐扩展，形成了土客群体间的文化互嵌。在管委的努力下，高桥村先后解决了随迁子女本地入学问题，外来人口参与社区文化活动的问题。不仅如此，高桥村委会和管委会还鼓励外来人口加入社区的群众性团队，通过举办社区活动来消除本地人与外地人的隔阂。正是通过这一系列的活动和对外地人逐步开放的公共服务，增加了社区居住人口对社区的普遍认同。社区居民可以共同维护社区的治安与环境卫生，保护公共设施。一些外地人也在参与社区治理过程中获得表彰，逐步改变了本地人“外地人需要教育管理”的态度，也让外地人感受到“第二故乡”的归属感，以及“即使以后回老家，也很有面子”的荣誉感，促进了土客群体间的社会融合。

四、结论与讨论：人口流入型地区的基层党建

我们通常将党的基层组织视为社会治理的最重要主体，实际上，中国共产党的组织体系并不仅仅是社会治理的主体，还是重要的治理资源。由于大规模的人口流动和治理环境的变迁，国家与社会在现实中产生了不可弥合的自我发展，并最终造成国家与社会的不断“脱嵌”[10]趋势，这使得必须要有一种组织来承担国家与社会之联结。中国共产党的建党历史赋予了党在这一过程中的先天优势，党的重要“法宝”和“优良作风”都是实现这些功能的重要资源。尽管在组织设计过程中，党的基层组织如居委会、基层党委、团委、妇联、工会等部门也都渗透到社会的方方面面，但就现实情况来看，其社会治理功能的发挥仍然面临着诸多问题。特别是在人口导入地区，大量的流动人口、外来人口与党的组织系统不能够形成有效对接，在许多情况下，党在社会治理过程中的双向沟通作用，往往会演变为对社会的单向度统治。而党组织内部由于与政府行政系统的高度融合，也产生了官僚化、行政化和碎片化的问题，导致党与社会的“脱嵌”。高桥村委会与外来人口的协同化党建经验，具有一定的典型性和参考价值。依托中国共产党党员以及基层党组织，高桥村拓展了自身的组织范围，从而可以有效地将国家治理的目标传递到村域治理的方方面面，而外来人口也通过党组织，实现了在城市的社会融入，并能够真正地参与到社区的治理过程中来，通过党组织表达个人诉求，参与集体生活，维护社区和谐。

习近平强调，“办好中国的事情，关键在党”。流动社会的治理也概莫能外，这是中国革命、建设和改革事业得出的一条常识性结论。形成这一格局的原因是多方面的，从历史文化的角度而言，在中国的治理体系中，知识精英始终扮演着重要的角色。在传统中国，紧密的官僚系统和简约的地方自治是实现辽阔疆域有效治理的制度基础，而联结官僚系统与地方自治的关键就在于具有共同意识形态的儒家知识分子。虽然传统的简约治理体系已经被更加紧密的科层体系所替代，但文化的烙印始终影响着中国社会的治理，而中国共产党可以视为替代了传统儒家知识精英在国家治理中的基本功能，对于中国社会治理发挥着关键性作用；从中国共产党的组织文化看，中国共产党发端于群众，历来重视群众工作，并形成了独有的群众工作经验和优势，社会治理的本质就是群众工作，因此中国共产党是社会治理的关键力量。此外从现实情况看，经过近百年的发展，中国共产党在幅员辽阔、人口众多的中国社会建立了一套完备的组织体系，并且形成了近9 000万的党员规模，这是推动社会治理发展的关键力量和基础条件。因而研究或讨论当前中国社会治理，必须要把党作为至关重要的关键因素和重要力量，否则就将是理论层面的海市蜃楼。高桥村的组织创新案例也启示我们，在人口流入型地区开展基层党建，要改变传统的属地化思维，改变以户籍人口为中心的党建传统，积极地拓展党建的物理空间和社会空间，将党的基层建立在社区之上。我们需要树立“天下党员是一家”的包容理念，积极发挥外省籍党员的带头作用和工作积极性，引导外来人口参与到社区治理当中。同时，在人口流入型社区的组织建设过程中，要注重正式组织与非正式组织的互嵌性，积极发挥非正式的社会治理基础，让党在外来人口中“落地生根”，从社会网络互嵌、利益互嵌、文化互嵌的角度做好设计，形成本地人与外地人共同参与、携手认同的社区治理新形态。

说明：本文系国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究：聚焦人口流入型地区”（15ZDC028）的阶段性成果。

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