浅析设区的市立法权行使的困境与对策

摘 要 本文就现今设区的市行使立法权的工作可能存在立法科学性欠缺、民主性欠缺、所立之法缺少地方性特色、实际操作性不是很强、部门的利益被法制化、立法能力有待提高等困境进行阐述，最后从加强党的领导、提高立法科学性、提高公众参与度、提高立法能力等方面，提出设区市行使好立法权的建议。研究设区的市行使立法权存在的困境，无疑对指导设区的市立法工作起到不可忽视的理论指导作用和现实指导作用。

关键词 立法权 行使 困境

作者简介：杜安琪，三峡大学法学与公共管理学院，研究生，研究方向：马克思主义法学理论与法治实践。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.004

修改后的《中华人民共和国立法法》（文中简称《立法法》），把地方的立法权从较大市扩展到了全部设区的市和自治州，所以，行使立法权的地方增多，设区的市也被包括在内，这样的背景下，设区的市更好地行使立法权，就成为了一个很有研究意义的课题。

一、设区的市行使立法权

（一）设区的市行使立法权的目的

面对当下复杂的社会环境，让设区的市拥有立法的权利，以此来更好地开展建设地方工作，解决其中存在的问题，提供地方性发展的保护法律，其具体的目的是：限制并规范地方的权利，避免各种“红头文件”涉及到侵犯民权；对城乡的建设和管理、保护历史文化、保护环境等方面的立法工作进行弥补，保证地方政府在开展这些工作时，可以有法律的依据；对中央以及地方的事权进行理顺，完善国家的治理体系，并提升治理能力的现代化。人民代表大会在设区的市立法中，应该起到主导性作用，因为原则上立法工作由人大完成，是不应该交到设区市范围的人大常委或者政府完成。地方人大常委和政府仅仅能对次要事项的地方性法规有权干涉，另外，设区的市人大和常委会没能及时制定出的地方性法规，再由地方政府制定出政府规章，当规章实行了两年之后，分析实行的情况，进行两种决策，一是废除规章，二是制定出地方性的法规。

（二）设市的区的立法权包含的范围

依据全国人大会法律委员的意见，设区的市的立法工作应该从三个方面进行把握：第一点，城乡建设和管理，这方面内涵应该要理解得更为宽泛，不仅仅要包括城乡的基础设施建设和管理，还应该要将公共服务的提供和公共产品的提供相关建设和管理包括在内，像城乡的规划、基础设施建设、城市的市政、交通建设、交通秩序管理、倡导文明行为、建设信息经济、城市绩效管理、培训职业技能、老弱病残、母女儿童的权益保护等等。第二点，保护历史文化，主要包含的范围有历史文化名城保护、名镇的保护、历史性街区的保护、历史文物的保护、非物质文化遗产的保护等等。第三点，保护环境，也就是保护生态环境，生态保护、资源的节约、污染的防治，具体分为水污染的防治、大气污染的防治、水资源的管理、土地资源的管理、污染排放物的管理等等。

二、设区的市行使立法权困境

（一）立法科学性不足

地方性立法中，在制度创新方面的表现稍差，维持原有常规性的制度较多；针对突出问题的立法较少，理论话语较多；关注效率方面的制度多，倡导公平性的制度较少；政府做用被突出表现出来，市场机制发挥的作用较少；具有浓重的管理色彩，社会自治和确保公民权利方面的制度较少；制约权利方面表现不是很突出，权利和利益的保障制度较少；法律和法规的存在不够和谐，存在冲突的一面；立法内容部分抄袭，而且内容重复，具体规定不是非常明确，执法者不能更好地掌握，遵守者不能更好地遵守。

（二）立法民主性不足

过多地依靠政府部门，参与的人民群众较少；给各个官方机构分配的权利较多，缺少不同群体和不同利益集团之间的博弈色彩；不同行业协会并没有全面脱离行政，成本行业的利益代表并没正真形成；因为社会性组织的力量过小，第三方力量没有实现；关于法律和法规在征求公开意见方面的工作，像举行的听证会和论证会，不具有一定的制度性，存在较大的随意性，形式现象严重；不同部门受到利益的驱使，立法中掺杂私欲，推卸责任，争夺权利现象严重。

（三） 立法缺少地方特色，操作性不强

每个设区的市都应该存在自己要面对的问题和要解决的问题，所以立法也应该从自身实际情况出发，设立出具有自身特色的地方性法律，但就目前情况看，存在的普遍问题就是缺少地方性特色，具体实施的操作性欠缺，地方性立法部分模仿上级法律，立法内容重复，将立法的资源浪费掉，非常不利于继续推行设区的市立法，也不利于地方的建设和管理。

（四）部门利益法制化

立法内容将部门的利益法制化，这也是地方立法不科学和不民主的表现。实际地方立法工作中，设立的法律掺杂着不同部门的利益，内容上制约部门权利、利于群众权利的法律少之又少，相对应委托“第三方”立法机制也没有完全形成，这些都让地方立法进入到困境当中，不利于地方的发展。

（五） 立法能力尚显不足

专业性的职业立法团队需要尽快建立，现有立法工作者拥有的专业素质和能力需要进一步提升，在评估立法质量方面的工作需要进一步加强，现在的情况并不能保证对法律法规及时的评估或者清理。

三、设区的市更好地行使立法权的对策

（一）党领导必须加强

想要更好行驶立法权，必须加强中国共产党的领导，在中国共产党的带领下，从政治和思想，还有组织的层面实现监督设区的市的立法权行为，保证立法的科学性和民主性，立法权利的行驶必须具有公正性、公开性和民主性。在党的带领下，分清立法权利的边界，将立法的批准标准以及批准程序进行明确，强化立法能力建设工作，加强对设区的市人大和人大常委立法行为的监督，进而保证立法的质量，确实做到立法為民。

（二） 立法科学性要高

站在国家的角度上，引导地方立法走向科学的道路，地方性的立法要及时订正，并科学规划。在开展立法工作时，构建出平等式的对话平台，不同区域的沟通应有效，确保法制是统一并且协调的。非常重要的一点就是提升立法的能力，省市领导的带领下，要尽早设置立法机构，增加立法的经费，引进更多的立法人才，确保立法可以顺利展开。试着尝试将立法委托给“第三方”，这样不仅能减少立法工作的成本，还能避免部门利益出现在立法中。

（三） 公众参与度要高

地方性立法更需要人民群众的参与，这样才能体现出地方性立法的特色，人们群众参与进来，表达不同的诉求。不同年龄、不同地域、不同层面的群众，参与到立法中，一方面表达出了公众的诉求，一方面也能让更多的公众了解到地方的人大和人大常委，并了解到政府立法的内容，提升公众对立法在心理上的认同感，还能起到宣传法律的作用。

（四）立法能力必须提升

1.设置立法机构

设区的市行驶立法权，想要让设立的法律更加符合本地区的特色，应该不断提升地方的立法能力，其中需要做的一个工作就是设置专门的立法机构。可以依据设区市人大代表会议的需要，设立法制委员会、财政和经济类委员会、教育和文化类委员会，还应该设立出立法的工委，政府方面设立出法制办，并将其完善健全，设置专有部门后，应该配备专业的立法人员。

2.合理配备人员

想要提升整体的立法能力，在设置一些合理的立法部门后，需要对其配备专业的立法人员。这就应该将建设立法工作团队的工作放在重要的位置，着眼于人才的引进和人才的培养。在人大和人大常委，以及各级部门的统一带领下，从实际需要出发，配合好各个立法部门的工作，为其配置需要的人员，在实际工作中，人大方面应该不能少于7个拥有法律专业知识的人才，其他部门中的法律专业人才也应该占有一定的比例，为立法工作奠定坚实的基础。

3.加强人员培训

立法工作本身具有很强的专业性，并且复杂程度较高。设区的市地方性法律更是如此。各个立法部门都应该实施不同的立法培训活动，以此提高参与立法人员的立法能力，增强综合素质。具体的实施方案可以是：第一点，选择一些掌握立法知识的业务骨干，分派到地方人大常委会的法工委中，展开挂职锻炼，时间依据具体情况而定；第二点，集中培训和教育地方立法有关领导和参与人员，主要培训和教育的内容，就是立法业务，可以就地开展培训工作。第三点，组织有经验和能力的立法工作人员，开展一些立法的专题性讲座。

4.搞好立法调研

立法调研是立法工作前期的准备工作，主要工作内容包括三个方面：第一，地方常委应该要成立出调研小组，对设区的市具体情况进行了解；第二，设区的市必须要开展相关的座谈会，到会人员由不同利益的代表组成，这样有助于了解各个利益方的立法需求，吸收不同的民意；第三，对调研的内容收集并整理，构成书面材料，形成能够提供给决策者参考的、内容详实的调研报告。

5.落实立法经费

立法活动浩大并且繁杂，所以各种活动的开展都需要一定的经费，在各个方面投入人力和物力是必须的，像立法宣传活动、委托第三方立法、立法評估活动，都需要经费的支持，才能进行的顺利，最终完成，所以说，设区的市必须确保立法整体活动的经费。

6.建立联动机制

立法活动具有复杂性，并非常浩大，会涉及到很多的部门，像省市党委、人大及其常委会、政府等。所以各个部门应该要加强协调，形成联动机制。在省级和设区的市党委领导下，各个部门支持立法工作，各个部门依照法律行使赋予的立法权，将立法的积极作用充分体现出来，进而推动和引领地方的改革和发展。领导者统一部署，各级部门积极配合，将地方法规和政府规章的制定做的更好。合理运用各种同立法相关的资源，将各个部门的角色定位好，确保联动机制的真正落实。

（五）立法的质量检测进一步强化

立法工作并不是简单地完成立法任务，而是需要在完成立法后，检测立法的质量。当地方性法律设立后，地方法规的数量会大大增多，就需要做好二方面备案和审查的工作，一是对备案的审查范围进行扩大；二是强化地方性法规的监督工作，确保法制的统一性得到维护。在检测立法质量时，及时对设区的市的地方性立法进行审查，同时做好法律存在或者是废改工作，保证设立出的法律是可以执行的，并可以操作，维护立法的统一。

四、结语

设区的市行使立法权落实到地方，仅仅是简单的开始，更应该要明白，地方立法工作，是一项全面赋权、稳步推进、任重道远的工作。面对当前地方性立法的困境，相关部门和人员应该从不同的方面做好立法的工作，确保更好地使用好设区的市地方立法权，保证立法质量，让地方立法的特点更强，更具有操作性，维护公众的利益，为人们群众谋求福利，进而推动地方建设和管理，促进地方的发展。

参考文献：

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