完善地方人大信访机制研究

张钦

信访工作是地方各级人大及其常委会（下简称“人大”）联系人民群众的重要渠道，是履行人大监督职能的重要抓手，是做好人大工作的重要平台。随着社会的发展、改革的深化、观念的改变，人大信访工作也遇到了许多新问题、新挑战，亟待完善机制。

一、人大信访工作的主要特点

（一）从信访人来分析

1.具有综合性，以涉法涉诉为主。人大信访中涉法涉诉占相当大的比例，2011年至2015年湖北省荆州市人大信访室接待来访2426批次3982人次（含涉法涉诉1692批次、2538人次，分别占来访总批次、人次的69.7%、63.7%）；收到来信529件，为涉法涉诉的293件，占来信总量的55.4%。反映的问题主要是不服法院判决、裁定，要求重审、再审或强制执行及刑事审诉的；要求检察院对法院判决提请抗诉；要求公安机关立案并及时破案、不服公安机关劳动教养和交通事故责任认定等。

2.具有复杂性，以陈年旧事为主。市人大信访室接待反映的问题发生在3年以上的占到51.3%。

3.具有选择性，以个体诉求为主。过去5年在荆州市信访局上访的涉及房屋拆迁、土地征用、非法集资、企业改制等集体上访的却占到41.4%；而到市人大集体上访的却只占11.5%，每批次集访的总人数一般在10人以下。

（二）从人大信访机构来分析

1.具有被动性，以转办交办为主。人大信访的基本方式是转办交办但不自办，自主性较差，有时甚至被人戏称为是信访的“公文交换站”“转办站”。

2.具有时段性，以事后办理为主。除特殊情况外在案未结事未了时，人大对上访问题一般不转办不交办不督办，而是进行法律政策解释和劝导调解，而转办交办则在结案后进行。

3.具有兜底性，以寻找出路为主。人大来信来访者一般是到党委政府及信访机构、执法司法机关和有关基层组织没有效果和效果不明显，达不到上访人要求时，通过其他方式几乎不可能解决问题，最后来人大寻找解决出路。

二、人大信访人的主要类型

1.实际困难型。到人大信访的部分人是确有一定道理的，他们或者反映自己的实际困难，举报基

层单位和执法司法机关工作及队伍中存在的问题；某些是对党政干部、公职人员工作方式有意见；也有的提一些合理化建议。

2.寻求作主型。有的信访人觉得自己有理无处讲，有冤无处伸，认为人大应当代表人民、为民说话，监督“一府两院”，要伸冤只能找人大。

3.有病投医型。他们中有的找了基层组织、相关单位，也找了党委、政府及有关部门，但未能如愿，便抱着试试、闯闯的心态到人大上访。

4.穷尽一切型。有的上访人长期频繁穿梭于党委、人大、政府等领导机关和政法、信访等部门，涉法涉诉案件的当事人也知道，解决问题还是要到是最直接的职能部门和单位。但是，现在这些部门和单位安全防范措施严密，上访人要想见到相关负责人有一定的难度，因而只有一再到人大上访。

三、人大信访存在的问题

1.范围无边，大包大揽。《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》印发后，信访部门实行了严格的诉访分离，对涉法涉诉信访问题不接待、不统计、不交办、不通报，但人大信访无论是诉讼还是非诉讼，对所有的来信一律照单全收；对来访也是全部接待，并认真统计，反复转办交办，经常督办。

2.缠访闹访，花样百出。到人大信访哪怕经过了各种判决、裁定，且有了终结结论，但只要当事人不服，便可继续上访。极少数人采取缠访闹访等过激措施，利用人大的司法监督职能，对政法机关施压。人大受理信访后，转办交办导致某些法院不得不启动再审程序。

3.行政手段，与法不符。人大虽是国家权力机关，但在处理信访问题上依然不能脱俗，基本采取三种行政方式。一是领导批示。某些领导只听（看）到信访的一面之词，便大笔一挥，如“请某某地方或者某某单位解决”，结果是授人以柄，被有些上访人作为“令箭”，让基层无所适从；有的为息事宁人，对明知不合法、不合规、不合理的上访也作出不妥当的批示。二是照抄照转。宪法及相关法关于人大受理公民申诉和意见的处理程序中并没有转办交办的规定，转办交办都不是法律意义上的受理或者处理。三是不当督办。少数信访人胡搅蛮缠，本不该解决也不能解决，但在“事要解决，人要回去”指令下，基层只能想办法人为地“息诉罢访”。

4.正义受挫，法治受损。对个别信访事项特别是诬告、不实举报的信访事项，慑于某些压力，信访机构反复让基层解决，承办单位也很反感。在2016年3月举办的湖北省深入推进涉法涉诉信访工作培训班上，某地政法单位的一份正式的经验材料指当地“将涉法涉诉信访从普通信访中分离出来，统一由市县两级政法部门依法按程序处理，市县两级党委、人大、政府的信访部门不再‘指手画脚”。这句话的潜台词是：我们政法机关已经实现了诉讼分离，你们不要再说三道四了。

四、人大信访工作的难点及原因

（一）上访人的原因

为什么一些上访人会信访不依法、信上不信下？原因是“一有两无”。一是有实惠。缠访闹访中的相当多人把上访当成一条发家致富的路径，有的甚至作为“生意”来做。二是无成本。上访人除先行垫付部分车船费、食宿费，后通过上访会成倍地捞回来之外，一般地说上访无成本或者成本很小。三是无风险。上访既无投资和产供销之类风险，更无生命之虞，还可游山玩水，其费用通常也会全部或者大部分由政府报销，何乐而不为？最差的结果是自己狮子大开口的欲望可能得不到完全满足。

（二）人大信访主要原因

1.法治思维的缺乏。我们毫不否认信访工作的重要地位和作用，但在依法治国的历史条件下，把信访凌驾于法治之上十分危险。我国的信访制度发源于革命战争年代，在基本没有法制和法制刚刚起步的时候，以及在“文化大革命”后拨乱反正、平反冤假错案这些特定的历史时期，信访曾发挥过不可替代的作用。正因如此，中国信访制度存在的理论根据和现实基础是司法机关在某些情况下不能作出公正裁决，社会需要以信访作为司法的补充或代偿性机制。一个不可忽视的事实是，信访制度的基本定位只是党和政府了解民情、体察民意的一个窗口，是下情上达的一条纽带，它不可能成为更无法替代矛盾纠纷的法律解决机制。信访与法治的基本精神并不一致，试图用行政救济代替司法救济，这将严重抵消现代法治治理的基础——司法机关的权威。即便是对信访投入这么多人力、财力，也面临着无法承受之重——太多太复杂问题都集中到此，无论信访机构多么庞大和多么坚强有力，也不可能解决这些问题。必须正视信访制度从客观上弱化了矛盾纠纷的法律解决机制功能，在这项制度实施的过程中还容易产生新的纠纷。党的十八大以来，党中央对做好信访工作作出了一系列的重大战略部署，这些部署指导思想的源头就是“两个回归”，一个是“回归到群众工作本源”，就是要求信访要把及时就地维护人民群众的合法权益、依法合理地解决他们的实际困难作为其工作的根本目的，正确处理依法维权与维稳的辩证关系，以积极维权促维稳，以主动维稳保维权。另一个就是“回归法治轨道”。过去我们曾将信访作为人民法院判决、裁定之后的最后一道救济措施，实在是本末倒置。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“把信访纳入法治化轨道，确保合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的解决。”做到不以大道理掩盖小需求、不因大利益漠视小利益、不以平均值代替最低值；切实做到诉求合理的问题解决到位、诉求无理的思想认识到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理到位。当然，法律手段只是解决矛盾纠纷的一种方式，它也不是万能的，但解决信访问题没有法律手段是萬万不能的！endprint

2.法律法规的缺位。人大信访工作的主要依据是宪法、监督法、地方组织法等有关监督方面的规定，但上述法律具体到人大信访特别是与信访密切相关的涉法涉诉案件监督中却存在笼统化、虚泛化、柔弱化、表面化和责任模糊、缺乏标准、难以较真的薄弱之处。我国信访设有专门的法律，而作为行政法规的《信访条例》通篇规定的是各级政府在信访中的职责任务。好在《湖北省信访工作条例》对人大信访有所涉及，但这部法规颁布于2005年11月26日，与依法治国特别是司法改革的新要求有诸多不适应的地方。如在处理涉法涉诉信访中经常遇到的关于个案监督问题，本来这方面法律规定就语焉不详，目前又碰到了新的难题：中办国办印发的领导干部干预司法、插手具体案件处理的登记、通报、责任追究的规定及湖北省的实施办法中，将人大对司法个案的介入（还不谈监督）已完全排除在外。

3.顶层设计的缺失。这些年来，有权机关对全国人大系统信访工作不仅未出台过相关的文件、召开过相关工作会议，甚至连一个领导讲话都没有。还有一个十分突出的问题是，人大信访没有终结制度。其结果是对法院判决不满的一方或双方又开始新的上访，形成上访的再循环，永远不会完结。

4.运行机制的缺陷。人大信访机构处理信访问题一般是转交给下级人大信访机构，其实这是很不妥当的，特别是只涉及一个下级部门的信访、不需要协调几个部门的管辖及职责关系时更是如此。有观点认为人大信访工作建立运行机制难度很大，原因是无信访法这些上位法规定，这种观点站不住脚。让我们将人大常委会与党委政法委关于健全信访工作机制的问题作一个简单类比：这两个机构对司法机关的司法活动都有监督之责，都有信访职能且都事关涉法涉诉信访，又都不办具体案件，自身也都不是执法司法机关。但是，他们在处理涉法涉诉问题上的方式却是大相径庭。中央政法委早在2011年就会同中纪委、中组部、中央政法各部门出台了《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》，这个长达万言的文件极具权威性、针对性、操作性、保障性，简直就是一部集实体、程序为一体的完整的党内法规和司法解释。除此之外，为认真贯彻中办、国办关于依法处理涉法涉诉信访工作的意见精神，2012年，中央政法委针对处理涉法涉诉信访问题入口不畅、渠道狭窄、通道很少，诉与访界限不清、标准不明、难以准确分类处理，受理立案的门槛高，符合条件的案件进入不了法律程序，政法机关内部存在推诿、扯皮等问题相继印发了解决信访入口不畅和纠错、依法终结的三个文件。这“一个规定、三个意见”，基本做到了处理涉法涉诉信访问题有规可依、有章可循。而人大信访工作除了少量的原则性规定、宏观性要求外，具体的程序性规定可以说什么都没有，其结果只能是八仙过海各显神通，依传统思维、凭良心接访、按感觉办事。

五、完善人大信访机制基本设想

（一）完善人大信访的运行机制

其一，实行甄别机制。人大应当根据宪法及相关法律法规和政策规定对信访问题进行辨析，对那些不属于人大受理的信访问题要做好解释工作；对那些虽然人大可以受理，但信访部门及政法机关同样可以受理或者已经受理的则尽可能由他们受理，或者人大对已受理的信访问题要加强进行督办。

其二，健全分流机制。对不宜由人大受理的信访问题要在做好当事人工作、引导其到有关单位进行信访的基础上，对其信访材料归档备查；对属人大受理的信访件，确实应当转办交办的，分别导入相关单位的法律程序或办事程序，对信访中反映下一级或下几级问题的信访件，也应当转办交办本级相关机关，由其纠错而不宜转交下级人大进行处理；对反映正在司法环节的信访问题，要给信访人解释人大实行的是事后即案件结案后办理的规定；如情况紧急，可告诉他们向党委政法委反映。人大信訪机构对于信访问题的处理不要以领导个人的名义进行，即使有领导批示之类的也要转换成公文，按正常渠道批转，绝对不能让信访人及被投诉对象知晓相关信息。

其三，建立终结机制。建议全国人大常委会制定人大信访终结制度，包括依法终结信访的范围、依据、措施、标准，终结的责任主体、工作程序等，以及对其他机关终结制度的认可等规定。用终结促息诉罢访。已经终结的信访案件或者问题，人大除特殊情况外，一般不再重启转办交办程序，也不得再督办。

（二）完善人大信访的监督机制

一方面，实行纠错机制。主要是监督解决冤假错案，对疑似这类案件要认真分析，确有必要还应当作深入了解，甚至启动特定问题调查程序，弄清事实真相，并督促有关地方、单位还信访人以公道，并督促责任追究，落实赔偿、补偿措施。还要解决瑕疵问题，对年代久远，受当时历史环境、政策因素影响等问题，要区别对待，该改正的坚决改，不该改的没有必要纠缠细枝末节。要做好解释工作，如确有必要可以帮助信访人争取采用一些必要的救助。另一方面，要加强督办机制，转办交办的信访件发出去之后，要跟踪督办，紧抓不放，保证在规定的时间之内完成。

（三）完善人大信访的保障机制

一个是增强保障机制。从事人大信访工作的同志要牢固树立全心全意为人民服务的思想，培养对人民群众的深厚感情；要刻苦学习相关法律和相关政策及调解、心理学等专业知识，提升信访工作能力；要充实人大信访机构力量，把年富力强、具有培养前途的青年干部放到信访岗位上锻炼；要落实人大信访干部政治经济待遇，切实保障他们的人身安全。另一个是密切沟通机制。人大信访机构要与“一府两院”信访机构保持多方联系，同时还要改变与纪检监察、党委政法委及党委督办、政府政务督察机构来往不够的问题，从有利于从根本上解决信访问题出发，借势借力。这些机构具有组织协调个案、统一思想认识、调动各方力量等人大尚未明确的相关职权，有些信访问题由他们来组织协调督办会事半功倍。

（作者系湖北省荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）endprint