政府治理对低碳农业的作用探析

袁梁

摘 要：全球气候问题的凸显和我国经济的转型升级促使我国推动低碳农业的发展。低碳农业是政府产业政策的体现，政府治理改革对于低碳农业发展具有重要的作用。从政府治理与低碳农业发展的理论逻辑上看，政府财政税收的支持力度、政府的公共服务能力建设、组织协调能力、监管能力建设对于低碳农业发展具有重要的推动作用。

关键词：政府治理；低碳农业；作用

中图分类号：F323.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）28-0017-02

一、引言

近年来，随着全球气候问题的日益凸显和我国经济的转型升级，提高经济发展的效益，克服传统粗放式发展的弊端成为我国发展的当务之急。农业是国民经济的基础，在相当程度上影响着国民经济转型的成效。改革开放以来，随着联产承包经营责任制的推行和各项国家利农惠农政策的颁布，农业实现了跨越式发展。但是从农业发展的阶段性来看，我国现阶段的农业还处于石化农业的阶段，农业的发展建立在大量消耗石油、化肥、农业等工业产品的投入，由此导致的资源浪费和环境污染还是很高的。在全球气候问题凸显和经济转型升级的背景下，大力发展低碳农业是今后农业发展的方向。事实上，低碳农业的发展不仅是农业技术层面的进步，同时也离不开政府的引导与支持。从世界范围内来看，各国低碳农业的发展过程中，政府的引导和扶持都是不可或缺的因素。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革战略，治理现代化已经成为我国改革的关键议题。从这个意义上讲，探讨政府治理对低碳农业的作用具有一定的现实意义。

二、政府治理的重要性分析

随着历史的发展，国家在人类社会中所发挥的作用也越来越突出。在工业革命以前，国家的作用主要体现在维护基本的社会秩序，保障国家的生存安全。相比于今天，前工业革命时代国家的作用是相对单一的。随着19世纪以来工业革命的发生以及资本主义经济体制的确立，人类的经济活动日趋复杂化，各种社会风险和波动频繁发生。在这种情况下，国家改变了此前单一化和被动化的角色，开始在经济社会活动中发挥更加积极和关键的重要作用。国家的作用不能局限在维持社会秩序方面，同时还需要维护经济活动的规范，还向社会成员提供公共产品。同时随着世界体系的形成，国家间经济竞争的日趋激烈化，国家开始越来越深地介入到经济活动之中。在这样的背景下，制定产业政策、推动产业的发展已经成为现代国家的关键职能。从后发展国家的情况看，产业政策的制定和执行已经成为现代国家职能的核心要素。一个国家只有具备强有力的产业政策的制定和规划能力，才能够在竞争日趋激烈的国际环境中不断发展自己。从这个意义上讲，国家产业政策是现代国家治理能力的重要体系。政府作为国家治理体系的核心组织，其功能的发挥将直接决定着国家治理的状况，因而政府治理构成国家治理的核心要素。

三、政府治理对低碳农业的作用

在当今的世界，农业同样离不开政府产业政策的规划和实施。农业是国民经济的基础，对于经济的稳定和繁荣具有基础性作用。各国在实现政府治理中，都高度重视农业政策，农业政策是政府产业政策在农业领域中的典型体系。低碳农业的发展离不开政府的相关政策的支持，强有力的政府治理将对于低碳农业的发展产生积极的促进作用。从内在逻辑上讲，政府治理对于低碳农业将具有如下几个方面的作用。

首先，低碳农业的发展与政府财政税收的支持力度密不可分。低碳农业是新兴事物，代表着未来农业发展的方向。但是低碳农业的发展还面临着资金、技术乃至民众观念等方面的问题。尤其在低碳农业发展的初始阶段，上述方面的困难还是非常明显的。因此，推动低碳农业的发展，就离不开政府财政税收的相关支持乃至鼓励。财税政策作为政府宏观调控的重要工具，对于低碳农业的发展意义重大：政府财政资金的投入、财政补贴的方式、资源与环境的税收政策，都将影响到低碳农业的发展水平。从某种程度上讲，低碳农业的发展是新技术新方法被逐步接受和采用的过程。由于受到传统习惯、思维的影响，旧有的技术方法还将持续发挥作用。面对着上述的阻力，加快技术的替代过程至关重要。政府财政税收支持力度将有效推动技术更新替代的过程，引导更多农民发展低碳农业。

其次，低碳农业的普及推广离不开政府强有力的公共服务能力。公共服务能力是现代政府职能的核心要素，同时也是政府治理能力的决定性标志。在农业发展转型方面，政府的公共服务体系和服务能力至关重要。政府是否能够提供低碳农业发展所需要的服务将影响到农民发展低碳农业的积极性和成效。一方面，低碳农业包含诸多农业新技术，新方法，新设备。作为新生事物，低碳农业并不会自然而然地发展起来，这需要政府提供政策层面的支持，为低碳农业的发展供给必不可少的公共服务，这些公共服务包括新技术的推广、新设备的培训、新方法的学习等方面。在现实的情况下，这些方面的公共服务离不开各级政府的供给。另一方面，低碳农业的发展需要农业领域相关的制度和规范建设。提供经济社会发展所需要的制度和规范，是政府公共服务的重要内容。在低碳农业发展过程中，农业产权制度、碳交易制度平台等方面都需要政府提供制度和规范，以促进低碳农业的发展。从这个角度而言，推动低碳农业发展所需要的制度和规范是政府公共服务的重要组成部分。

再次，低碳农业的发展需要政府强有力的组织协调能力。低碳农业的发展是一项复杂的工程，僅仅靠政府的某个部门或机构是无法领导整个低碳农业的发展。事实上，低碳农业发展涉及到政府体系中的农业、财政、环境、工商、质量监督、林业等诸多部门。在推进低碳农业发展过程中，离不开政府强有力的组织协调能力。具体来说，政府的组织协调能力体现在两个方面。从横向上看，政府需要在自身体系内部有效协调上述部门的工作，以推动低碳农业的发展为核心任务，统筹规划各个部门在此过程中的定位和职责，厘清各自的权限，避免部门之间的相互推诿、议而不决、效率低效的困境。从纵向上看，省、市、县、乡镇各级政府之间同样存在着组织协调的问题。发展低碳农业是中央政府推动的重大发展战略，对于地方政府而言，如何将中央的发展战略贯彻好、落实好就需要处理好各级地方政府之间的组织协调关系。由于陕西省地域辽阔，各地区情况差异较大，政府层级相对较多，因此面临着纵向协调的问题。省内各级政府需要将低碳农业发展的任务逐级落实，并根据不同地区的各自特点，制定适合本地情况的低碳农业发展方案。由于我国各级政府间存在着职责同构的体制性特征，因而容易导致目标和任务层层下压，加剧基层政府的压力，影响政策实施效果。政府的组织协调能力建设要从横向和纵向两个方面都积极有效地进行改革探索，构建低碳农业发展所事宜的政府治理体系。

最后，低碳农业的发展离不开政府监管能力建设。监管能力是现代政府治理的组成部分。随着社会经济活动的日趋复杂化，能否对于这些活动施加有效的监管反映了政府治理水平的高低。低碳农业的发展同样离不开政府的监管，监管的必要性来自于如下两方面：一是低碳农业还处在初级阶段，各方面的举措和实践还有待巩固。面对这种局面，政府施加必要的监管非常必要，它有利于保障低碳农业的发展按照相关规划顺利落实。对于低碳农业发展过程中出现的问题，能够及时有效地加以纠正。二是低碳农业涉及到大量资源的投入和分配，施加必要的政府监管有助于提高资源配置的效率。在国家的倡导下，陕西省各级政府高度重视，投入大量的人力、财力和物力，保障和支持低碳农业发展。有效地监管这些资源的使用效率同样是政府的职责，就此而言，强化政府的监管能力在推动低碳农业发展过程中发挥着重要的推动作用。

综合上述的分析我们认为，在低碳农业的发展过程中，政府治理发挥着关键的作用。政府治理从财政税收支持力度、公共服务能力、协调组织能力、监管能力四个方面对于低碳农业的发展发挥不可或缺的推动作用。通过这四个方面政府治理的改革探索，能够更好服务于低碳农业的发展。

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[责任编辑 吴高君]endprint