高校学生不服学校纪律处分的救济

摘 要 高校对学生的纪律处分性质属于法律法规授权的组织的具体行政行为，且为外部行政行为。高校学生对于纪律处分不服的，可以通过申诉或者诉讼解决，或者先申诉，对申诉不服后再向法院起诉，且法院应当依法受理而不能将其拒之门外。

关键词 行政诉讼 高校 纪律处分 救济

作者简介：林汉光，广西飞中律师事务所专职律师。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.144

高校具有较大的办学自主权，其对违法违纪的学生进行纪律处分是法律赋予高校的权力，也是高校管理必须的一项权力。但是，学校在行使这项权力时，有时候难免会出现差错，或者程序不当，或者证据不充分，或者处分欠适当等存在一项或多项问题，使得学生的权利受到侵犯。从较早的李向荣诉襄樊学院不服勒令退学行政处分决定一案，到最近的殷某某诉中国传媒大学教育行政管理决定一案，体现了其救济观念亦从传统的单纯申诉发展到某些案件也能通过提起行政诉讼途径解决。但是，对于高校对学生的纪律处分是否能提起诉讼，目前学界和司法界仍然认识不一，所以很有必要在此对这个问题进行深入探讨，并对高校学生不服纪律处分后的权利救济途径作全面的分析。

一、高校对学生的纪律处分性质的认定

有关高校给予学生纪律处分性质的认定，目前有的观点认为应属具体行政行为，如云南师范大学周梁云教授认为，高校对学生的纪律处分体现的是一种管理与被管理、支配与被支配的關系， 学校依照法律法规规章对学生的纪律处分行为是具体行政行为 。与之相反，也有的观点认为，高校给予学生的纪律处分不属具体行政行为，如重庆邮电大学的邱业伟教授，他认为高校是事业单位，不是国家行政机关，也不是法律法规授权的组织，更不是行政机关委托的组织，高校与学生的关系为教育法律关系，与学生形成的教育合同具有民事合同性质。高校对学生的管理属于内部行政关系，不具有外部行政法律关系性质，高校开除学生学籍不影响学生的受教育权 。

本文赞同第一种观点。高校对学生的纪律处分的性质与行政机关外部行政行为同质， 其主要区别在于其权力来源不同。高等学校是以法律法规授权的组织身份对违法违纪的学生实施纪律处分，而行政机关是依照法定职权对行政相对人实施具体行政行为。根据《教育法》第二十八条第（四）项、《普通高等学校学生管理规定》第五十二条、第五十三条的规定，高校对在校学生进行纪律处分的权力来自于法律法规的直接授权，因此具有具体行政行为的属性。认为高校对学生的管理属于内部行政关系这一观点虽有一定道理，但是并没有撇清内部行政行为和外部行政行为的本质区别。内部行政行为是指行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定或处理；而外部行政行为是指行政机关及其工作人员对行政相对人所作出的具体行政行为。这一点在《行政诉讼法》中得到了确认，如现行《行政诉讼法》第十二条明确排除不予受理的诉讼包括“（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。虽然高校属于国家事业组织，其学生人事档案关系转入了学校，但是其管理与被管理的性质没有改变，而且学生也不能当然可以代表学校对外处理事务，自然学校作为法律法规授权的组织对学生进行纪律管理的行为属于行政管理行为，而学生成为行政管理相对人，基于此制度下的学校给予学生的纪律处分，当然属于外部行政行为。

二、高校对学生的纪律处分不当构成对学生受教育权的侵犯

现在面临的一个重要的问题是，学校给予学生的纪律处分不当是否构成对学生受教育权的侵犯？答案是肯定的。在此首先讨论的是，学校开除学籍不当是否构成对学生受教育权的侵犯？学校对学生开除学籍后，学生便丧失了在该校继续接受教育的权利，除非再次通过入学考试成为该校的学生，因此开除学籍不当当然构成对学生受教育权的侵犯。有观点认为，高校开除学生学籍并不影响学生作为公民所享有的受教育权，以及受教育权的行使和实现 。这种观点把受教育权看成是一个抽象的权利，而忽略了其应该是一个确定的、具体的、现实的权利。当公民没有与具体的教育机构或者组织达成教育合意的时候，他的受教育权是不确定的、抽象的、空泛的，但是当其与具体的教育机构或者组织达成教育合意达成教育的权利义务时，公民的受教育权才是是确定的、具体的、现实的。简单地说，此时受教育者拥有了在该教育机构或者组织受教育的权利，非依法不能随意剥夺。因此，学校给予学生开除学籍处分不当实质上侵犯了学生的受教育权，因此理所应当得到《宪法》、《教育法》等法律法规的保护。

现在要讨论的另一个问题就是，学校不当给予学生的除开除学籍处分外，其他纪律处分是否也构成对学生受教育权的侵犯？答案同样是肯定的。学校给予学生纪律处分，对学生的受教育权产生了负积累，这种负积累叠加到一定的程度，就由量变引起质变，就会产生受教育权受剥夺的恶果。《普通高等学校学生管理规定》第五十四条规定“学生有下列情形之一，学校可以给予开除学籍处分：……（七）屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的。”可见，如果学生“屡次”违反学校规定受处分“经教育不改”的学校可以开除学籍，即剥夺学生在该校基于本次学籍的受教育权，比如某学生受留校察看处分后在考察期内“经教育不改”，又被认定应当给予记过处分，学校考虑其之前已经受过留校察看处分且考察期未满，所以满足“屡次”的条件，就“可以”给予开除学籍处分。显然，学校的这些处分均构成对学生受教育权的减损，每次单独减损均未达到受教育权被剥夺的后果，但是“屡次”相加却能使受教育权受剥夺。因此学校不当给予学生留校察看以下纪律处分的行为，实质上也同样构成了对学生受教育权的侵害。

综上所述，学校对学生给予的纪律处分不当属于侵犯学生受教育权的行为。

三、高校学生受纪律处分后的救济途径

由于长期受到中华法系及大陆法系法律意识形态的影响，在国人的观念中，尊师重教之下学校对违法违纪的学生进行惩罚或处分是应该的，而且是具有终极性的，是不可诉的，学校对于学生的处分，拥有完全自由裁量权，并排斥司法审查。1990年10月实施的《行政诉讼法》及其后出台的司法解释为司法救济进入教育领域提供了一条路径，这条路径则是自田永诉北京科技大学案之后才得以真正凸现，而刘燕文诉北京大学案则使这条路径进一步凸现和扩展 。刘燕文诉北京大学案的判决书当年获编入最高人民法院的典型司法案例，从而窥见最高法院是认许司法救济进入教育领域的。事实上，根据当时的法律制度，这一类案件法院是应当受理的，只是法院面对这些与两千多年来的教育伦理冲突的“新类型”案件保持谨慎的态度而已，谁都不愿意冲锋在前，以免遭受非议。

根据《教育法》第四十二条第（四）项的规定，受教育者如果对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼”，《普通高等学校学生管理规定》第五条也有诸如此类的规定，规定学生在校期间依法享有“（五）对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，第六十至六十三条规定了具体的申诉程序，据此，学生在受处分后不服，可以向学校或者教育行政部门提出申诉寻求救济毋容置疑。现在的问题是，如果对申诉不服，学生是否可以向法院起诉？如果可以，应该遵循什么程序？

《教育法》第四十二条、《普通高等学校学生管理规定》第五条均有一个显著的特点，就是在“人身权、财产权”后紧跟一个“等”字，也就是说，除了前面列举的人身权、财产权之外，还包含受教育者“其他正当权利”，根据《宪法》和《教育法》的规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，因此受教育权包含其中是这条法条的应有之义。但是有的观点认为此处的“等”字仅指民事权利，这是错误的。纵观《宪法》、《教育法》及其他相关规定，均无法得出“等”字仅指民事权利的结论。相反，根据法治精神及保护人权的理念出发，从立法者留下“等”字且没有在该字后指明为“民事权利”可以看出，立法者的原意是保护一切宪法和法律确认的合法权益，其中应当包括受教育权。

既然这样，根据现行《教育法》、《行政诉讼法》、《普通高等学校學生管理规定》等相关规定，学生对学校给予的纪律处分不服，救济途径主要有以下三种：

救济途径一：申诉。被处分学生在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，有权向学校“学生申诉处理委员会”提出书面申诉，由学生申诉委员会对学生的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定，学校在一定期限内重新研究决定后作出决定并将结果通知申诉人。学生对复查决定仍有异议的，则在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地“省级”教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复。在此首先需要注意的是不服处分决定的学生应当在接到学校处分决定书之日起“5日内”或者接到学校复查决定书之日起“15日内”提出申诉申请，这个时间是非常短暂的，特别是向学校申诉委员会提出申请的仅有5日时间，因此对受处分不服的学生要高度注意，一旦错过该时效，学校或者省级教育行政部门便可拒绝受理其提出的申诉，那么申诉这条路就可能彻底断了；其次初次申诉部门是学校“学生申诉处理委员会”，该部门是学校根据《普通高等学校学生管理规定》设立，专门受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分申诉的部门；再次，对学校复查决定不服后可接受申诉的部门是学校所在地“省级”教育行政部门，向学校申诉是向教育行政部门申诉的前置条件，如果未经学校受理而直接向教育行政部门申诉，则难以获得受理；最后，学生在申诉中切记保存好文件和回执等相关资料，以免因此而导致举证不能的后果。

救济途径二：起诉。高校给予学生纪律处分不当实质上是侵犯学生受教育权的行为（本文前面部分已作论述），根据现行有效的《行政诉讼法》第十一条最后一款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定、第十二条排除法院受案范围的规定及《教育法》第四十二条、《普通高等学校学生管理规定》第五条的规定，高校学生对学校给予的纪律处分不服的，可以向法院起诉且法院应当受理。但是根据上述条文及充分考虑到高校的高度自主管理性及司法资源的有限性，对于学校给予的处分不服，应该首先考虑申诉这条途径，对申诉决定不服，最后才采取诉讼方式解决，但是不管如何，法院均无权拒绝受理。

虽然目前法院受理学生对开除学籍的处分不服并最终作出判决的案件不多，但明显呈上升趋势，不过遗憾的是，笔者无法找到有关学生受留校察看以下处分不服而起诉的判决书。原因很可能是当事人并无意识到学校非法给予其警告、记过、记大过及留校察看为侵犯其受教育权行为并且法院应当受理，或者有这类案件起诉到法院，法院持审慎态度认为纪律处分是高校自治的范围而不予受理，或者虽有受理并判决，但是判决书未公开或者虽然公开，只是笔者无法获得，但可以肯定的是这种案件法院极少受理或者根本未受理过。在这里让我们比较台湾地区的做法，2011年1月17日台湾地区“司法院大法官会议”作出第684号解释，认定如大学处分或其他公权力措施侵害学生受教育权或者其他基本权利，学生就有权直接提出行政争诉，请求法院裁判 。由此可见，台湾地区从2011年1月起，便明确规定学生不服高校处分，有权直接提起行政诉讼。值得盼望的是，随着新《行政诉讼法》的实施及党的十八届四中全会精神的落实，法院之门必将为这一类案件慢慢打开。

途径三：其他。其他主要包括一些高校的内部管理文件规定的救济途径，这些规定可能因制定高校不同而有差别，但是总的来说，这些救济途径均列入申诉范围（包括申诉和再申诉）。当学生不服纪律处分时，应该尽量查找这些依据资料，穷尽各种救济方式以维护自身权益。

四、结论与建议

通过我国现行制度框架下高校给予学生纪律处分行为性质认定、处分不当是否构成对学生受教育权的侵犯以及不服处分后的救济途径的分析可以看出，不服纪律处分的学生可以通过申诉或者直接诉讼解决，或者先申诉，对申诉不服后再向法院起诉（一般首先考虑这种救济途径，充分利用各种救济办法来保护自己的权益），但是从我国目前的司法现状来看，对于开除学籍处分不服的，法院逐渐普遍受理，但是对于受留校察看以下的处分不服是否能提起诉讼仍然存在比较大的争议，但是笔者认为法院应当依法受理，而在我国台湾地区相类似的案件法律是明确规定可以直接通过诉讼解决的。因此，我国大陆地区应该借鉴并引入这一项制度，充分保护学生的权益，以保持高校法治水平与经济社会发展同步。

注释：

周梁云.高等学校对学生纪律处分的法理分析.行政与法.2008.

邱业伟、涂培恭.高校开除学生学籍的纪律处分不属于行政诉讼受案范围.重庆理工大学学报（社会科学）.2013，27（12）.

湛中乐、李凤英.刘燕文诉北京大学案.中外法学.2000.487.

张冉、申素平.台湾地区大学生救济权利的最新突破第 684号大法官解释评析.复旦教育论怯.2012，10（2）.