新形势下建立党员干部容错免责机制的障碍与路径

刘新

摘 要：协调推进“四个全面”战略布局，打好全面深化改革的攻坚战，迫切需要发挥党员干部干事创业的激情和干劲。构建完善的容错免责机制，便成为应有之义。但是从各地的实践来看，“零申请数”成为最大的操作性困局，原因在于对于容错机制的内涵以及错误的边界把握不清，存在认识误区。构建完善的容错免责机制，必须要以“三个区分”为标准原则，科学甄别错的边界，建立两种清单制度，鼓励和保护勇于改革创新的党员干部，帮助他们克服前行障碍，解除后顾之忧。因此，本文主要探讨新形势下建立党员干部容错免责机制的障碍与路径，以供参考。

关键词：容错免责机制；权力清单；负面清单；激励保护机制

一、容错免责机制提出的背景及现实意义

当前，改革已进入深水期，既没有现成的模式，也没有经验可循，需要创新精神。而创新过程就是一个试错的过程，是从无到有，是人们基于主观判断对未知事物进行的一种探索性尝试，出错就在所难免。但是面对新形势下全面从严治党的严峻态势，一些干部认为新形势下为官不易，就出现了怕担风险、怕被追责的消极心态，从而导致创新动力不足，这与全面深化改革的大背景格格不入。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调领导干部要敢作、敢为，能干事、想干事、干成事，态度鲜明地鼓励和保护勇于改革创新的领导干部，帮助他们克服前行障碍，解除后顾之忧，从而推动全社会形成“想改革、要改革、善改革”的良好风尚。2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中也明确提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。党的十八届六中全会，再次将“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”加以重申。

在此背景下，我国多个省、市在建立党员干部干事创业容错免责机制方面进行了有益的探索，但从全国范围的实践结果来看，效果并不怎么理想，“零申请数”成为最大的操作性困局。容错免责机制是一项改革的新事物，从构建完善到落地实施，还需要很长的一段路要走，面临问题。笔者认为，当前阻碍容错机制实践效果的主要原因，在于对容错机制的内涵把握不清。所以，构建完善的容错机制，最紧要的是正确理解其内涵，厘清思想认识误区。

二、构建容错免责机制的障碍因素及认识误区

（一）准确理解容错机制的内涵

容错，原先是计算机一种专业术语，指的是计算机系统中当出现了数据、文件损坏或丢失时，计算机系统能够自动将这些损坏或丢失的数据、文件恢复到原先正常的状态，以至于不会影响整个计算机系统的工作和效率。当然，容错不只是简单的包容错误，还要及时纠改错误并恢复到原来正常的状态。根据计算机专业术语的解释，在政府管理领域，容错机制的准确内涵应该是指，在创新发展过程中，宽容改革创新者在探索性实践中出现的错误和偏差。通过相应的机制，控制风险的进一步传播，及时纠正错误和偏差，保证事业的健康发展，并对相应的责任人进行豁免。容错机制中的“错”，指的是探索实践者，由于缺乏经验出现的失误，并不是明知故犯的明令禁止的行为，是出于为事业发展考虑，在推动改革过程中的过失，而不是以权谋私的故意行为。两者有本质区别。

（二）完善容错免责机制需要厘清的认识误区

1.厘清容错免责机制与全面从严治党的关系

全面从严治党，是党的十八大以来的党的建设的鲜明主题。十八大以来出台的八项规定、六项禁令、反四风以及六中全会全面从严治党各项方针政策的制定实施，坚持以零容忍惩治腐败，极大地提升了民众的信心。经过几年的努力，全面从严治党取得重要阶段性成果，反腐败斗争压倒性态势已经形成，可谓党风、政风为之一新，党心、民心为之一振。在这种背景下，容错机制的出台好像有些格格不入。一个是严字当头，一个讲宽容、讲保护，似乎有些自相矛盾。很多人认为，该制度出台的意义更多偏重于是一种宣传口号，其导向性远大于实际效用。因此，也就不在实际操作上下功夫。容错免责机制的出台与全面从严治党并不矛盾。首先，从目的上来说，全面从严治党，对党员干部进行问责，为的是净化队伍，增强干部的责任意识，不断提高其执政能力和执政水平。而容错机制是为了激发党员干部干事创业的热情，使其放下思想包袱大胆干，从而推动经济社会的不断发展。其次，两者的针对性不同。2009年，颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，规定了对党政领导干部的七项条款，包括决策严重失误、工作失职、管理监管不力、滥用职权、对群体突发事件处置不当、违反干部选拔任用工作有关规定及其他失职行为，主要针对这七种原因造成的损失或影响进行问责。而容错机制指的是党员干部在干事创业的过程中，出现的非主观性的失误或者偏差，并对其进行容错纠错，以免造成更大的损失或影响。最后，容错机制与全面从严治党的问责机制的处理方式不同。容错机制是一种激励保护机制，目的是充分调动党员干部的干事创业的积极性、主动性和创造性。问责机制是一种惩戒机制，造成严重后果的，还要追究其刑事责任。

2.科学准确界定容错机制中的“错”

容错免责机制中的“错”该如何界定，什么样的错误可以容忍，由于工作失误所造成的损失该如何来衡量和确认，这些都是需要思考的问题。如果没有充分科学、明确的制度机制运行，沒有充分的监督机制保障，容错机制就很容易成为一些党员干部犯错的挡箭牌，这就让“容错免责机制”变了味。界定容错机制中的“错”并不是一件容易的事情，要尽量做好两种区分。一是区分好政治性错误与业务性错误。作为执政党，要旗帜鲜明的讲政治，决不允许搞口头政治。党员干部在工作中，政治和业务是不可分离的。没有离开业务的政治，也没有离开政治的业务。但在容错机制中要做好区分，政治性的错误是绝不能容忍的。容错机制中的错，是工作中的失误，属于业务上的错误。政治性的错误是雷池，是禁区。二是主观性错误与非主观性错误。主观性错误指的是明知该政策或者决策会造成不好的影响，而任其发生。非主观性错误指的是对政策或决策的后果没有预见，是一种过于自信的损失。容错机制中的错是非主观故意的错，而不是主观故意的错。在适用范围上，容错机制指向的是改革创新过程中的探索性失误，它与常规工作失误有很大的区别。endprint

三、构建完善容错免责机制的实现路径

一是构建容错免责机制，应遵循“三个区分开来”为标准原则。党的十八大以来，在全面从严治党和全面深化改革的背景下，习近平总书记多次强调要坚持“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。这三个区分实际上为容错机制的建立和完善提供了非常明晰的标准和原则，规定了哪些错误可以宽容，哪些错误可以进行追责。构建完善容错免责机制应按照“三个区分”的原则要求，科学确定容错机制中“错”的是非界限，区别对待主客观因素所造成的影响，分析结果损失，并及时加以纠正。

二是深化完善“权力清单”“负面清单”制度，处理好党员干部敢闯敢试与依法办事之间的关系。党的十八届三中全会首次提出并决定推行政府部门权力清单制度。权力清单指的是对政府及政府部门行使的职能、权限加以规范，以清单方式进行一一列举；政府部门在履行职能、行使权力过程中，应当按照依法律、法规确立的清单进行，凡是不属于权力清单列举范围内的职能和权限，政府机关不得为之。而“负面清单”制度原是现代市场经济运行的一种管理模式或者说理念，本意是为了让市场经济主体活动的空间更为广阔、更为自由，意指“法无禁止即可为”。比较“负面清单”“权力清单”，两者不同的是，前者设定“不能作为”的“清单”，“清单”以外都可作为；后者则是设定“可作为”的“清单”，“清单”以外都不可作为。按照负面清单和权力清单制度，凡法律没有禁止的，政府及其部门皆可为之；凡法律没有授权的，政府及其部门不得为之。因此，落实完善好权力清单和负面清单制度，可以为容错免责机制的运行提供重要保障。

三是坚持容错与纠错并行，建立完善党员干部激励保护机制。容错免责机制是一种激励制度，是为了激励保护干部，而不是为了惩罚问责干部。容错机制要与纠错机制相衔接，衔接得好才能按照制度规定管理好干部，从而调动干部干事创业的积极性和主动性。首先，要坚持对干部履职尽责情况定期进行量化考核，采取定性和定量相结合的方法，对党员干部进行客观、公正、合理的考核评价，以此保护激励干事创业者的积极性和主动性。其次，要营造宽松和谐的环境氛围，形成一种宽容的文化氛围。要宽容失败者，因为宽容才能激发强大的创造力。要继续鼓励他们面对失败要深刻吸取教训、总结经验，继续奋发有为，要多为他们提供敢闯敢干的有利条件，以取得改革的最大成效。

四、结语

容错免责机制是行政体制改革的一项新事物，该制度的建设目前还处于宣传引导探索阶段，最终完善成形并科学指导实践还需要反复论证和总结。另外，我们也要看到，容错免责机制属于政府部门激励制度体系的一部分，是对整个激励制度体系的补充完善。完善容错免责机制，要把该机制纳入到更大的体系中，与其他制度机制做好衔接，相互补充、相互促进，才能更好地指导实践。

参考文献：

[1]新华网.以容錯纠错机制为改革创新者撑腰[EB/OL].（2016-03-06）[2017-08-26].http：//news.xinhuanet.com/comments/2016-03/06/c_1118243451.htm.

[2]刘宁宁，郝桂荣.新常态下如何科学构建容错机制[J].人民论坛，2016（11）：18-20.

[3]党建网.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[N].人民日报，2016-04-28.endprint