湖北财政运行状况比较分析及政策建议

陈莉莉+李灯强+蔡红英

[摘 要] “十二五”时期，湖北经济和地方一般公共预算收支高速增长，财政支出结构进一步优化，民生领域取得长足进展。但与此同时，相比其他中部省份，湖北民生支出比重依然偏低，政府的行政管理经费比重依然偏高，在前有标兵、后有追兵的激烈地区竞争中，湖北必须牢牢抓住各种有利条件与政策机遇，深入推进财政改革创新，加快转型升级，保障改善民生，为“建成支点、走在前列”奠定坚实基础。

[关键词] 湖北省；财政运行；财政改革；财政支出结构；中部经济发展

[中图分类号] F810.7 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）10-0095-13

一、地方一般预算收入比较分析

（一）收入增速第一，规模排序进位

“十二五”时期，由于湖北经济和地方税收高速增长，推动地方一般公共预算收入规模不断登上新台阶。地方一般公共预算收入年均增长24.3%，高于全国平均增幅11.4个百分点，在中部6省中，收入增幅居第1位（见表1）。2015年，湖北省完成地方一般公共预算收入3005.5亿元。在收入规模全国排序中，湖北由“十一五”期末的第16位上升到第9位，前进了7位；在中部6省收入规模排序中，湖北由第4位上升为第2位，前进了2位。

“十二五”末期，我省中口径宏观税负（地方财政总收入占GDP比重）为15.9%，低于全国平均水平6.2个百分点，居中部6省第4位。在中部6省中，宏观税负最低的是河南省（12%）。

（二）一般预算收入质量下滑

地方一般公共预算收入主要由地方税收收入和非税收入组成。其中，地方税收收入又由建安房地产行业税收与其他行业税收两大部分构成。一般说来，税收收入在一般公共预算收入中的占比越高，非税收入在一般公共预算收入中的占比越低，建安房地产税收在地方税收入中的占比越低，表明地方一般公共预算收入质量越好，财政经济可持续增长的能力越强。

1.地方税收占一般公共预算收入的比重。税收占一般公共预算收入的比重，是衡量财政收入质量最重要的指标。2015年湖北地方税收收入规模在全国排第9，中部6省排第2位。但是，湖北地方税收占一般公共预算收入的比重并不高，且占比有所下降。

“十二五”期间，湖北的税收占比有以下三个特点：一是税收占比波动较大，波幅在69.4-73.2%之间。二是“十二五”期间，税收占比降幅较大，由2013年的73.2%下降为2015年的69.4%，为5年来最低。三是税收占比排序与收入规模排序不匹配。2015年，全国地方税收占一般预算收入的平均比重为75.5%，湖北低于全国平均水平6.1个百分点，在全国排名第20位，在中部6省中排名第4位（见表2）。

2.建安房地产税收占地方税收入的比重。在地方经济发展的某一特定阶段，建安房地产税收大幅度增长，有其客观必然性。但是，这类税收大多为阶段性或一次性收入，缺乏稳定性和可持续性。从这个意义上说，建安房地产税收占地方税收入比重的高低，是衡量税收收入质量乃至整个财政经济增长质量的另一个重要指标。

“十二五”时期，湖北建安房地产税收年均增长26.2%，增幅居中部6省第1位，高出全国平均水平10.6个百分点（详见图1）。到了“十二五”末期的2015年，湖北建安房地产税收占地方税收收入的比重为48.5%，比全国平均水平高出8.7个百分点，居中部6省第3位。建安房地产税收占比最高的是河南省（51%）；最低的为山西省（30.4%）（见表3）。

2015年，湖北建安房地产税收加上与土地相关的4项基金收入（国有土地使用权出让收入、新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地收益基金、农业土地开发资金），其收入规模达到2445 亿元，相当于当年全省地方一般公共预算收入的81%，表明湖北财政对源自土地、房地产的收入依赖程度较高。

3.非税收入占一般公共预算收入的比重。“十二五”时期，湖北非税收入增长具有以下三个特点：一是非税收入增长快。年均增长31.5%，增幅位列中部6省第1位，高于全国同期非税收入增长平均水平10.7个百分点（见图2）。二是非稅收入增长大大超过地方税收增长。“十二五”期间，地方税收收入年均增幅虽然高达21.8%，增幅亦位列中部6省第1名，但同期非税收入增幅仍高于税收增幅9.7个百分点。三是非税收入占一般公共预算收入的比重较高。2015年，湖北非税收入占比为30.6%，高于全国平均水平（24.5%）6.1个百分点，位列中部6省第3位。非税收入占比最高的为湖南省（39.3%），占比较低或财政收入质量相对较好的是安徽省为（26.7%）（见表4）。

二、地方一般预算支出比较分析

（一）预算支出持续增长，社保和科技支出占比增大

“十二五”期间，在湖北地方税收持续、快速增长支撑下，地方一般公共预算支出年均增长19.6%，增幅居中部6省中第1位，高于全国平均增幅4.3个百分点。其中，民生方面的支出大幅度增长，科技、社会保障、医疗卫生、城乡社区、住房保障等5项支出增幅均居中部6省首位。科技支出年均增长率更是高达39.2%，其次为城乡社区支出、住房保障支出、医疗卫生和教育支出，增长率依次为35.4%、29.3%、23.5%和20%（见表5）。

到“十二五”末期，湖北财政支出结构进一步优化，教育、科技、文化体育与传媒、社会保障、医疗卫生、节能环保、城乡社区、住房保障支出等八项民生支出合计占一般公共预算支出比重为55.9%，比“十一五”末期的50.1%，提高了5.8个百分点。其中，科技支出占全省地方一般公共预算支出比重为2.6%，高于全国平均水平0.3个百分点，在中部6省排名第2；社会保障支出占比为14.0%，高于全国平均水平1.8个百分点，在中部6省排名第2（见表6）。

（二）民生支出比重偏低endprint

“十二五”与“十一五”相比，虽然湖北地方一般公共预算支出年均增长19.6%，居中部6省中第1位，但支出增幅仍要低于同期地方一般公共预算收入增幅（年均增长24.3%）4.7个百分点。另一方面，湖北与中部其他5省相比，虽然民生支出增长较快，但它占地方一般公共预算支出的比重依然偏低。2015年，湖北8项民生支出合计占比在中部6省中排名墊底，比第1名安徽省低了6.8个百分点，比全国平均水平低了1.9个百分点。其中：教育支出占比为14.9%，低于全国平均水平1.7个百分点，在中部6省排名第6；文化体育与传媒支出占比为1.4%，低于全国平均水平0.5个百分点，在中部6省排名第6；医疗卫生支出占比为8.4%，虽然高于全国平均水平0.5个百分点，但在中部六省排名第6；住房保障支出占比为3.3%，低于全国平均水平0.3个百分点，在中部6省中也是排名最后。湖北其他民生支出如：城乡社区支出占比为8.9%，低于全国平均水平1.7个百分点，在中部6省排名第4；节能环保支出占比为2.4%，虽然高于全国平均水平0.5个百分点，但在中部6省排名中与安徽省并列第4名（见表6）。

以下就教育支出、社会保障支出和医疗卫生等三项重大民生支出作进一步分析。

1.教育支出。“十二五”期间，尽管湖北的教育支出年均增长率高达20%，居中部6省第2位，但是，教育支出占一般公共预算支出比重在中部六省排名中依然是长期靠后，除2012年排名第5外，其他年份均排名第6。此外，2011-2015年，教育支出占比呈现“先升后降”的总趋势，除2012年占比略有回升外，其他年份均呈逐年递减之势。2015年，教育支出占比为14.9%，为近五年来最低，低于全国平均水平1.7个百分点，与湖北教育大省地位不相匹配（见表7）。

2.社会保障支出。“十二五”期间，湖北社会保障支出年均增长18.4%，增幅居中部六省第1位。但是，2015年与2011年占比相比，湖北社会保障支出占一般公共预算支出的比重没有增加，在中部六省中，其他省份均有不同程度上升（见表8）。

3.医疗卫生支出。“十二五”期间，湖北医疗卫生支出年均增长23.5%，增幅居中部6省第1位。2015年与2011年相比，湖北医疗卫生支出占一般公共预算支出的比重由7.7%上升到8.4%，上升了0.7个百分点。但是，中部其他5省的同期医疗卫生支出占比增幅却都高于湖北省。例如安徽占比上升0.9、江西1.3、河南2.1、湖南1.3、山西1.7，而湖北的医疗卫生支出占比增幅0.7是最低的（见表9）。

（三）行政支出增长过快，“其他支出”规模偏大

“十二五”期间，湖北地方一般公共预算在总收入和总支出两方面都以高于其他中部5省的增速，实现大幅度增长，在这种情况下，为什么会出现部分民生支出项目的增速偏低或支出占比“摆尾”“垫底”？原因主要有三个：一是偿还历史欠账，如社会保障支出等；二是部分民生支出项目增长过快，“消耗”了较多的增量资金，如科技支出等。三是一部分增量财力过多地用于了增加行政管理经费和政府主导的经济发展项目支出。

1.一般公共服务支出。一般公共服务支出的主要部分是政府部门行政管理经费。2015年，湖北一般公共服务支出占一般预算支出的比重为10.1%，高于全国平均水平1.8个百分点，在中部6省中排名第3，比江西高0.8、比安徽高2.5、比山西高2.9个百分点（见表10）。2015年与2011年相比，湖北一般公共服务支出占一般预算支出的比重，虽然下降了2.2个百分点，但在整个“十二五”期间，湖北省行政管理经费年均增长率为14.4%，居中部6省首位，增幅高于全国平均水平6.4个百分点。

2.其他支出。“十二五”期间，湖北一般公共预算支出中的“其他支出”规模始终居于中部6省前列。2015年，湖北的“其他支出”为71.2亿元，是安徽省的4倍多，而同期湖南省的“其他支出”只及湖北的60%（见表11）。湖北省的“其他支出”主要用于了政府主导的地方经济发展项目或事务。2015年，这类支出约为50亿元，占“其他支出”的70%。具体构成如下：（1）产业发展基金支出10.0亿元，占比14.1%；（2）持股入股支出9.5亿元，占比13.3%；（3）拆迁及补偿费5.9亿元，占比8.3%；（4）偿债支出4.3亿元，占比6.0%；（5）招商引资、贸易洽谈支出3.1亿元，占比4.4%；（6）还贷准备金3.1亿元，占比4.4%；（7）城市基础设施建设支出2.4亿元，占比3.4%；（8）对乡镇体制结算支出4.5亿元，占比6.3%；（9）非税收入缴库安排支出9.4亿元，占比13.1%；（10）其他。

三、社会保障收支结余和地方政府债务情况比较分析

（一）社会保障收支面临“穿底”风险

社会保障收支结余，是反映社保基金运行状况、社保支出兑付能力、社保基金管理水平和政府潜在财政风险的一个重要的综合指标。2015年，湖北社保资金结余仅有15.7亿元，2016年结余44.3亿元，在中部6省中排第5位，收支“穿底”的风险日益加大（见表12）。

（二）政府债务风险基本可控

1.政府债务率（政府债务余额/政府综合财力）。它是衡量地方政府债务风险的关键指标，以100%为警戒线。其中，综合财力为政府的公共财政收入、转移支付收入、政府性基金收入，以及国有资本经营收入之和。根据财政部公布的数据，2015年，全国地方政府平均债务率为86%，湖北债务率为72.62%，低于全国地方债务率平均值，在中部6省中排第3位（见表13）。

2.政府债务负担率（政府债务余额/GDP）。其一般涵义是，地方政府承当的债务总量相对于当年地方经济总产出规模的比例关系。债务负担率越高，政府面临的财政风险越大。2015年，湖北地方债务负担率为15.9%，在中部6省中排第6位，表明政府债务负担率尚有潜力（见表14）。endprint

3.政府债务付息支出。2015年，湖北地方政府债务付息支出为24.3亿元，在中部6省中排第4位（见表15），政府债务付息支出处于政府财力可能的范围之内。

四、政策建议

基于上述对湖北等中部6省“十二五”财政运行情况的比较分析，特提出以下政策建议：

第一，进一步加快湖北产业结构调整、转型、升级的步伐，适时调整优化现行的省对下财政管理体制，从根本上改变一部分市州、县级政府过度依赖土地财政和房地产税收的现状，努力提高财政收入质量。（1）落实“营改增”政策，完善“营改增”相关配套措施，进一步发挥“营改增”税改政策在推动我省产业转型、结构优化、消费升级、创新创业和深化供给侧结构性改革等方面的作用。（2）落实财政支持和税收优惠等导向性政策，推动新一代信息技术、高端装备与材料、生物医药、新能源汽车、数字创意等战略性新兴产业发展成为新的支柱产业。（3）完善县级基本财力保障机制。以县级财政为责任主体，建立科学化、精细化的财政管理机制，动态调整县级财力保障水平，建立保障范围逐步扩大、保障标准逐步提高的动态保障机制。（4）研究省以下事权与支出责任相适应的制度。重点围绕民生保障、社会事业发展、基础设施建设和产业发展等方面，分领域、分行业逐步提出事权和支出责任划分的方案。（5）完善与财政体制相关的考核机制。适当调减经济发展进位、收入增长类考核指标和权重，增加相关政策目标落实情况、债务风险状况等考核指标和权重。（6）完善省对下转移支付制度。完善一般性转移支付增长机制并逐步提高在全部转移支付中的比重。修订完善转移支付管理办法，研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

第二，湖北在高等教育、医疗卫生、文化体育、住房保障等四大民生领域，既存在财力保障不足的问题，也存在着体制改革不到位的问题。建议深入研究财政支持与体制改革“双轮联动”的大思路和大政策，以推动这四大民生领域的搞活与发展。（1）加大民生保障支出力度。节约下来的预算资金重点向教育、医疗卫生、文化体育、住房保障等民生领域倾斜。同时，探索将一部分非税收入用于民生支出，如彩票公益金收入、国有资本经营收入等。（2）创新财政投入方式。财政可以通过政府采购、项目补贴、定向资助、捐赠配比等政策措施，鼓励社会资本参与民生领域投资和运营。尝试将财政投入方式的创新与扩大投融资渠道的方式方法联系起来，灵活运用，发挥政府主导作用和财政资金“四两拨千斤”的放大作用。大力推广和应用PPP模式，推动政府和社会资本合作。（3）加强财政支出绩效评价管理制度建设。探索形成一套科学的支出绩效评价指标体系，建立行之有效的激励、约束、反馈机制，同时为决策者提供有力的决策依据，提高财政投入资金的使用效率。

第三，要高度重视湖北社会保障资金来源面临的“穿底”风险。建议构建省政府统一领导下的“地税征收、财政管理、社保发放、审计监督”四位一体的社会保险基金管理体制。当务之急是要在资金征管体制上借鉴先进省份的经验，将目前湖北养老保险、医疗保险等收入征管中存在的“多部门治水”乱象，改革、调整为由湖北省地方税务局一家“集中征收、全责征管”的新体制，以确保未来全省社保收入的持续、稳定增长。

第四，按照党的十八大提出的“切实发挥市场在资源配置中的决定性作用”的理念，对“十二五”期间省级和市州设立的各类产业发展基金、持股入股支出，以及各类政府投资平台的财政资金使用绩效，进行全面审计和评估，防止财政资金的浪费和滥用，防范潜在的政府债务风险和政府包揽过多的风险。

第五，向安徽、山西和江西3省学习，要更加严格地控制各级政府的行政管理支出，把节约下来的预算资金更多地用于民生保障支出。各级政府要树立经常性支出过“紧日子”的思想，进一步压缩“三公经费”，积极探索利用新技术、新手段（如钉钉办公、滴滴公务打车等）进一步降低行政管理支出。

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[责任编辑：曾 菡]endprint