农村金融改革的创新之举：土地收益保证贷款

李军国

摘要：破解“三农”问题，金融先行。对农业大省而言，更是如此，要率先实现农业现代化，必须要突破资金瓶颈，改变农村存量巨大的产权长期处于闲置或低效利用的状态，同时解决由于缺乏有效的抵押资产而出现的“担保难、融资难、融资贵”的问题。为解决上述问题，2012年8月， 吉林省在农村土地收益保证贷款方面进行了大胆的探索，在梨树等十几个县（市）率先开展土地收益保证贷款试点。几年来，试点改革探索取得了明显成效，形成了“农民得实惠、银行得效益、政府得民心”的局面。本文就推广农村土地收益保证贷款的现实意义，实施土地收益抵押贷款中存在的问题和风险防范，完善土地收益保证贷款需要解决的问题及政策建议进行了全面阐述。

关键词：农村金融改革；土地收益保证贷款

破解“三农”问题，金融先行。对农业大省而言，更是如此，要率先实现农业现代化，必须要突破资金瓶颈，改变农村存量巨大的产权长期处于闲置或低效利用的状态，同时解决由于缺乏有效的抵押资产而出现的“担保难、融资难、融资贵”的问题。2012年8月， 吉林省在农村土地收益保证贷款方面进行了大胆的探索，在梨树等十几个县（市）率先开展土地收益保证贷款试点。几年来，试点改革探索取得了明显成效，形成了“农民得实惠、银行得效益、政府得民心”的局面。

土地收益保证贷款，是指在不改变土地的承包权性质和农业用途的前提下，农户自愿将其一部分土地经营权流转给具有农业经营能力的县级物权融资农业发展有限公司，物权融资公司再将土地转包给该农民经营，并向金融机构出具愿意与农民共同偿还借款的承诺，金融机构按照统一的贷款利率，向农户提供贷款的模式。

换句话说，土地收益保证贷款即农民按自己意愿将土地经营权转让给第三方，第三方向银行出具对农民贷款负连带保证责任的承诺，最后由银行发放贷款给农民。

一、土地收益保证贷款的现实意义

土地收益保证贷款作为农民融资突破性的尝试和探索，是吉林省农村金融改革的创新之举。这项金融创新对破解当前我国农村金融困局，加快实现农业现代化具有重要的现实意义。

一是实现土地制度创新与金融创新的结合。应当说，土地既是农民最重要的资产，也是最有价值的，它的价值和功能，过去我们一直没有利用好，成为“沉睡的资本”，造成了农民“守着金山去要饭”的尴尬局面。而土地收益保证贷款就解决了这个问题，它把农村土地融入到现代金融体系之中，将农民预期收益与金融连在一起。这样，不仅突破农村有效抵押担保物不足的问题，而且盘活了农村土地资源，农民土地權益资产资本化，实现了农村金融改革创新的突破。

二是拓宽了农村的融资渠道。以前农民贷款可选择的渠道很少，难就难在没有抵押、没有担保，而农民以土地的预期收益权取得贷款，满足了农民对信贷需求。土地收益保证贷款单笔贷款额度上限为5万元，最低限额为1000元，若农民实际拥有土地面积较多，可适当突破5万元额度；授信额度按照借款人拥有的2/3土地（以土地证为准）的流转收益评估值的70%，再乘以贷款年度。土地在转包期间，种粮补贴仍属于农民。

三是有效地降低农民贷款成本。它的最大的好处是不用找保人，不用还人情，节省了时间和费用。目前，土地收益保证贷款推行的利率，一年期7.8%，三年期7.995%，五年期8.32%，大大低于其他贷款利率。与信用、互保类贷款年利率12%，资金互助社贷款利率18—24%，民间借贷利率18—36%相比，贷款利率明显低了很多，有利于调动农民发展生产的积极性，成为农民致富的“金钥匙”。

四是提高了涉农金融部门向农民贷款的积极性。土地收益保证贷款是风险最小、收益最大的改革，因为每户农民在贷款时，必须留下1/3的粮田以保证基本收入，即使不能按时还贷，也只是暂时失去土地的经营权，贷款偿还后土地的经营权又重新回到农户手中。并且，金融机构可以根据农户的信用状况对贷款对象进行筛选，物权融资公司也承担连带责任。由于土地收益贷款风险可控，能保障金融机构的利益，所以，它吸引了多家金融机构开展此项业务。目前省农业信用联社、吉林银行、省农行、省中行、邮储银行等多家金融机构积极参与此项贷款。

五是促进了现代农业的发展。土地收益保证贷款，不仅为农户发展养殖业、运输业、棚膜经济、合作社等多种经营给予资金支持，而且有效地解决了农民融资难、融资贵的问题，它对促进土地流转，实现土地经营规模化、集约化，提高农村生产力的整体水平，拓宽农民生产经营的选项权，推动农村经营模式的多元化和高科技的推广使用，推进城乡一体化发展都起到了促进作用。

二、完善土地收益保证贷款需要注意解决的几个问题

虽然吉林省以土地收益保证贷款的金融改革创新试点取得了一定的成效，但还存在许多不容忽视和迫切需要解决的问题。

1.关于防范金融风险和法律风险的问题。尽管土地收益保证贷款突破了《物权法》、《土地承包法》的法律障碍，对贷款各环节进行了周密设计和风险防范，对贷款的风险做到了有效控制，但风险共担和利益共享的机制尚未建立，隐性贷款风险过度集中于政府主导的物权融资公司。随着贷款规模扩大和土地承包期临近，如果土地流转不及时，或出现一些流转执行过程中的问题，由政府全额出资的惠农保障基金就会承担代偿风险，甚至还会因土地流转不利而出现亏空而难以为继。因此，亟须建立起物权融资公司和金融机构的风险共担机制、利益共享机制。建议由物权公司和金融机构双方协商，建立风险共担机制。由金融机构承担信贷调查风险和人员道德风险；物权公司承担土地经营权收回、拍卖风险；建议物权公司、金融机构和农经站三方建立利益共享机制，将金融机构利息收入和土地经营权挂牌流转溢价收入的一部分作为风险补偿金反哺给物权公司和农经站，以补偿物权公司和农经站的运营成本。要高度重视土地收益保证贷款试点过程中可能涉及到的法律问题，进一步加强对法律问题的评估、分析和论证，确保土地收益保证贷款的每个环节、每个领域和每个类型依法合规。

2.关于惠农保障基金的筹措使用管理问题。由于土地收益保证贷款开办时间较短，暂时未出现代偿风险，惠农保障基金也没有发挥实际的代偿作用。从发展看，一旦出现大面积的集中违约风险，物权公司的10万元注册资金无法承担代偿责任，这样，势必会影响到政府的信用。因此，建议省金融办和财政厅牵头，会同物权公司和金融机构等相关部门尽快研究出台《惠农保障基金管理办法》，对惠农保障基金的管理权属、审批程序和使用标准做出明确的规定，以利于风险出现后的及时补偿。就土地收益保证贷款而言，除了解决融资公司的发展问题，明确它的资金来源和支持，提高它的保障服务水平外，还需进一步增加保障资金的投入，提高贷款的能力。同时，要积极探索筹措惠农保障基金渠道，建议物权公司适当时机引入社会资本，补充风险保障基金，代替政府承担违约风险，并采取公司治理模式，实行市场化运作，降低政府的负担。

3.关于物权融资公司性质和运营机制问题。要看到土地收益保证贷款是政府服务与市场结合的产物。土地收益保证贷款由省级政府部门组织推动，物权融资公司由县级政府部门牵头并协调有关单位设立，并在相关政府部门领导下开展工作，土地预期收益评估主要由乡镇政府主持完成。虽然政府主导的公益性物权融资公司模式为土地收益保证贷款顺利实施提供了强有力的保障，但由于物权融资公司的非营利性有悖于有限责任公司的经营原则，其未来发展方向，甚至能否持续生存下去存在一定的不确定性。特别是随着土地收益保证贷款的广泛推广，土地承包期限的临近，土地收益保证贷款的风险会逐步累积并显现。因此，需要进一步明晰物权公司的性质和运营机制。初期发展虽离不开政府主导，但未来发展要靠社会和市场的力量，一旦条件成熟，物权融资公司就要完全按照公司化进行管理，采取社会化、市场化的方式运营。随着土地收益保证贷款这一创新产品的推广，逐步扩大收益保证贷款范围，要细化土地收益保证贷款的操作办法和流程。同时，抓紧设立吉林省物权融资登记托管交易公司，公司的核心业务包括统筹协调农业龙头企业、大宗物权融资活动，全面拓展耕地之外的林地、草场、水面、专利权和商标权等物权融资工作，积极探索为牛、羊等牲畜提供标准的融资模式。

4.關于建立土地收益保证贷款风险分散补偿机制问题。由于农业经营存在自然与市场双重风险，土地投资回收期长的特点，且在土地收益保证贷款风险补偿机制尚未建立起来的情况下，对商业银行来说，经营土地收益保证贷款业务风险依然较高。因此，必须尽快建立土地收益保证贷款风险分散缓冲和补偿机制，以此来分担贷款风险，切实维护金融机构的利益，稳定农村土地流转关系和保障农民切身利益；积极引入保险机制，拓宽农业保险险种，由保险公司开发土地流转履约保证保险产品，进一步优化土地流转风险防控机制；积极探索建立保险资金直接参与惠民金融体系，积极协调人保、人寿公司参与到保证贷款试点融资工作中来，缓解物权融资公司的风险压力；加强政策性融资担保机构和专业支农融资担保机构建设，推动政府利用财政支农资金设立土地收益保证贷款风险补偿基金、担保基金，建立贷款损失保障和补偿机制，在贷款发生违约或银行处置抵押物出现困难时，收购抵押物或补偿贷款损失。

5.关于土地经营权挂牌流转问题。针对土地收益保证贷款到期后出现的不良贷款，物权融资公司代偿后，就会出现违约农户的土地由谁组织流转，如何保证流转程序的合法性和价格的合理性，以及流转的后期执行是否顺畅等一系列问题。建议由省金融办牵头，会同省农委等相关部门尽快研究出台《土地经营权挂牌流转管理办法》，明确土地流转的组织机构、程序和定价机制，土地挂牌流转规则，由物权融资公司提出申请，由农经站组织土地经营权挂牌流转，土地所在地的村民委员会全程参与流转拍卖过程。并明确违约农户的土地挂牌流转机构和具体流转程序，以规避土地不能顺利流转给政府带来的各种损失。避免流转环节出现寻租行为。

6.关于土地资源和信用信息平台建设问题。目前吉林省农村土地信息资源还没有实现网络共享。虽然各地已建立了土地信息资源电子档案库，但还没有实现网络资源共享，物权融资公司和金融机构无法通过网络进行土地的贷前审查确认，因而增加了运营成本。建议由省金融办、省农委牵头建立全省共享的土地资源信息共享平台，在完成全省农村土地承包经营权确权的基础上，实现全省土地资源信息网络共享。与此同时，要加快构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体，鼓励土地经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营，为金融机构提供更多的合格承贷主体，提高农村金融服务的集约化程度，从而提供有利的外部条件。在农村信用体系方面，长期以来存在着银行和农户信息的不对称、农村信用体系不健全的问题，制约了吉林省农村金融的可持续发展。为此，地方政府要与金融机构携手合作，加强农村金融基础设施建设，建立基础信用档案。降低金融机构服务“三农”的成本，以此来激活农村金融市场活力，破解信息征集更新难、数据质量不能保障等农村信用体系建设的难题。

（作者单位：吉林省委党校〔省行政学院〕）

责任编辑：凌玉