简析如何做好农村集体产权制度改革

张立实

摘 要：农村集体产权制度改革是继农村土地“三权分置”重大制度创新之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，也是全面深化农村改革的重大任务。

关键词：农村集体产权；制度改革

一、集体产权制度改革的要求

党和国家高度重视农村集体产权制度改革，党的十八届三中全会明确提出要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。“十三五”规划纲要明确提出“完善集体经济组织成员认定办法和集体资产所有权实现形式，将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，规范农村产权流转交易，完善农村集体资产处置决策程序”。中央对农村集体产权制度改革的要求5年，中央1号文件均提出明确要求2013年鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革；2014年推动农村集体产权股份合作制改革，建立农村产权流转交易市场；2015年出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见；2016年归属清晰、权能完善 保护严格、流转规范。

二、推进农村集体产权制度改革的必然性

从微观层面看，体现双层经营体制的优越性，要靠发展集体经济、强化集体经济；从宏观层面看，发展社会主义公有制、全面建成小康社会都与集体经济高度相关。可以讲，探索发展壮大农村集体经济是农村集体产权制度改革的要义所在。无论从保护的角度，还是从发展的角度，或是从理论的角度看，推进农村集体产权制度改革都是历史的必然要求。

一是产权保护的需要。农村集体资产是农业农村发展的重要物质基础和动力来源。

1.要发展壮大集体经济，增强农业农村发展活力，迫切需要推进农村集体产权制度改革，管好用好集体资产，促进资产保值增值，形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。另一方面，随着农村集体资产规模日益庞大，如果不尽早将其确权到户，就会存在流失或者被侵占的危险；因此，改革农村集体产权制度，十分必要，也十分紧迫。但要认识到，无论怎么改，都不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。

2.社会发展的需要。全面建成小康社会，关键在于增加农民收入。从权利看，绝大多数私有制国家的农民只有一个土地权利，而中国农民则有两个权利，一个是家庭拥有承包地带来的土地权利，一个是集体所有资产带来的财产权利。如果说，开展土地制度改革，给了农民一家一户一块土地的权利；那么推进产权制度改革，就是赋予农民一家一户相应的集体资产权利，让农民真正分享集体资产的收益。一些地方的实践证明，通过推进农村集体产权制度改革，将集体资产确权到户，集体收益按股份或按份额分红，农民就能尝到改革的甜头。

3.完善双层经营体制的需要。统分结合的双层经营体制是具有中国特色的农村基本经营制度。目前，家庭经营的积极性已得到了充分调动，但集体统一经营的功能发挥得还不够，模式和经验还不多，需要对其有效实现形式进行深入探索。从以前的集体所有、集体统一经营，到现在的集体所有、股份合作经营，不仅是一种经营方式的转变，更是一种可以在更大范围推广的实现形式革新，是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创设。

三、总体要求 《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，是新时期指导农村集体产权制度改革的纲领性文件

1.指导思想。牢固树立新发展理念，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

2.基本原则。

（1）把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

（2）坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（3） 分类有序推进改革。坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。对资源性资产的改革，继续抓好确权登记颁证工作。对非经营性资产的改革，主要是探索建立有利于提高公共服务能力的管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。有序推进经营性资产股份合作制的改革是农村集体产权制度改革的重头戏。

3.明确农村集体产权制度改革的时间节点。一是用3年左右时间基本完成清产核资。二是用5年左右时间基本完成股份合作制改革。经营性资产股份合作制改革，是当前农村集体产权制度改革的重点。中央明确提出要由点主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展，从东部发达地区逐步向中西部地区延伸。

四、农村产权制度改革要解决的问题

1.明确农村集体资产所有权主体 ，《物权法》第59条第一款规定：农民集体所有的不动产和动产属于集体成员集体所有。

2.明确农村集体资产所有权的行使主体 《物权法》相关规定：村农民集体所有的土地等集体财产，由该村集体经济组织代表集体行使所有权；如果没有集体经济组织或者集体经济组织不健全，由村民委员代表集体行使集体所有权。

3.明确成员与集体的财产关系。着力推进农村集体资产确权到户和发展农民股份合作，明確农民与土地的关系，明确农民与经营性资产的关系。

五、抓好农村集体产权制度改革的关键点

1.清产核资。这是推进农村集体产权制度改革的重要的基础性工作。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

2.成员确认。明晰集体资产归属，最重要的是确定好集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

3.股权设置。集体资产股权主要有成员股和集体股两种类型。股权设置要由集体成员民主讨论决定，但总的原则是以成员股为主，提倡不设集体股。

4.股权管理。股权管理问题的核心在于，是实行随人口变动而调整股权的动态管理，还是实行不随人口变动调整股权的静态管理，要由群众民主决定。

5.农村集体经济组织登记。集体经济组织不同于一般企业，也不同于农民专业合作社，农业部门负责农村集体经济组织登记工作。

6.股权流转。经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，坚持成员集体所有，实行封闭型管理，股权的流转不能突破集体经济组织的范围，是这次改革的典型特征。endprint