民族地区基层社会治理的困境与出路

张欣荣

摘要： 民族地区独特的经济条件、政策与制度条件和社会结构条件决定了其社会治理相对于我国其他地区而言具有复杂性、不平衡性、独特的民族宗教因素、文化多样性等特征，因此，民族地区基层社会治理必须从上述特征出发，寻求有效的治理之道。

关键词： 民族地区 基层社会治理

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）22-0070-02

我国民族地区具有地域广阔、民族构成多样、文化多元、自然地理条件独特、区位条件重要等特点，民族地区的社会治理不但关系到区域的稳定与发展，更影响到整个国家的发展与稳定。基层是社会治理的前沿阵地。就民族地区而言，其独特性更加决定了民族地区基层社会治理的重要性与紧迫性。特别是新世纪以来，我国民族地区改革与发展中的问题日益凸显，因此民族地区基层社会治理也面临着新的问题与挑战。针对这一现实，要探索民族地区良好的基层社会治理，必须系统分析和认识民族地区社会治理的基础性条件。

一、民族地区社会治理的基础条件

（1）经济条件。民族地区大多数处于我国的中西部地区，自然条件相对较差，经济基础条件相比其他地区，总体上普遍比较落后。同时，民族地区由于自然地理条件的限制，生产方式在很大程度上还具有较强的自然依赖性，因此民族地区经济发展的条件相对薄弱，发展动力相对不足。近年来，各民族地区在分析自身劣势的同时，也在不断发现和利用自身的优势，依托民族历史、文化资源发展特色经济，如民族工艺品加工，民族文化风情旅游等等。

（2）政策与制度条件。民族地区与我国其他地区在经济发展上还存在较大的差距，同时大多数民族地区地处西部的区位条件决定了它们成为国家西部大开发战略中相关优惠政策的享受地区，同时兴边富民、重点扶持发展等各种发展边疆少数民族地区的政策也为民族地区的繁荣发展提供了较好的政策环境和条件。但是，我们也必须看到，少数民族地区，特别是少数民族地区的偏远基層还存在服务群众“最后一公里”难等问题。

（3）社会结构条件。民族地区是少数民族人口的聚居之地，同时民族地区往往是多个少数民族聚居的地方，这使得民族地区人口结构相对复杂。这种相对特殊的人口结构决定了民族地区的社会分层、社会关系等重要社会子结构与其他地区存在差别。如就社会分层而言，民族地区涉及各民族总体的阶层结构和民族内的社会分层两个方面，因此民族地区承担着更加繁重的社会整合任务；就社会关系而言，民族地区由于不同民族之间在生产生活方式、风俗习惯、历史文化等方面的差异，其社会关系也呈现出复杂多样的特点。同时民族之间的社会关系在民族地区表现得最为突出，因此民族地区社会治理还担负着融洽民族关系，促进民族和谐的重任。

二、民族地区基层社会治理必须考量的因素

正是由于上述基础条件与其他地区的差别，民族地区基层社会治理的独特性不言自明，也正是由于其基础条件的独特性，民族地区基层社会治理的推进也必然存在一些自身的特点和需要纳入考量的独特因素。

第一，民族地区基层社会治理具有复杂性特征。社会治理是一个系统性工程，它本身涉及社会活动、社会生活的多方面、多领域，涉及社会各类组织机构、人员之间错综复杂的关系。加之现代社会发展速度和发展程度不断提高，社会生活越来越丰富多样，社会治理也随之日趋复杂。民族地区民族成分复杂，各民族文化交融共存，各民族利益相互交织，实现良好的社会治理难度更大、责任更重。而作为社会最广泛构成的基层，不但是各种问题、矛盾发生和存在的前沿，也是社会治理各项工作开展的前沿阵地。因而民族地区基层社会治理的复杂性特征更加明显。

第二，民族地区基层社会治理必须把文化多样性与独特性作为考量因素之一。我国是一个多民族的国家，少数民族具有丰富的民族文化，不同民族之间的文化传统不尽相同。文化多元是民族地区的一个显著特征。同时，少数民族聚居的地方，民族众多、跨国界分布、宗教复杂、文化传统差异大，各地均有其独特性，因此，民族地区探索良好的基层社会治理之路必须以人为本，因地制宜，将民族文化的独特性和多样性纳入社会治理的考量范畴。

第三，民族地区基层社会治理中存在着独特的民族宗教因素，在各民族的社会经济生活中发挥着独特的社会功能。当前，宗教与社会主义相适应，宗教组织接受党的领导，国家依法对宗教活动、宗教事务进行管理是民族地区宗教发展的主流。但是也必须看到个别地方也存在不和谐因素，如社会管理工作薄弱，宗教问题处理不当，伤害了少数民族群众的感情，从而危害社会和谐。因此，如何正确理解和认识民族地区基层社会治理中的宗教因素，事关民族地区的稳定和发展，也关系到整个国家的安宁和政治经济社会各方面的持续发展。

第四，民族地区基层社会治理本身具有不平衡性特征。社会是各个部分相互联系组成的整体，各组成部分之间的关系错综复杂，交织成为多层次、结构复杂的网络体系。民族地区的社会治理因为涉及更多的独特因素而更加繁杂。科学有效的社会治理必须考虑多种因素，均衡协调各部门的活动。但现实情况却是，民族地区的社会治理这一综合性工程存在重此轻彼、缺乏系统性等问题。例如民族地区基层社会本身发育不完全，很多地区没有社会组织，社会缺少缓冲的中间层，政社不分的问题依然严重。

综上所述，民族地区基层社会治理具有独特的基础条件，涉及众多因素，情况十分繁杂，也正是由于其独特性和复杂性，民族地区基层社会治理仍然存在不少问题与困难。

三、民族地区基层社会治理的困境

民族地区的社会治理存在一般地区所普遍面临的问题，但同时也存在着本身特有的问题和困难：

一是贫困问题依然是民族地区所面临的主要困难之一。民族地区经济条件相对较差，人们的经济状况也不容乐观，特别是相对偏远的基层，少数民族群众的生活质量不高。近年来，为改善民族地区的经济条件，基层政府通过努力通过资源开发、招商引资等方式推动经济发展。但由于民族地区独特的自然环境条件和薄弱的基础条件，民族地区在享受经济发展带来的好处的同时，也面临着发展中所带来的问题。如片面追求经济发展带来的生态环境问题以及由生态环境问题带来的利益冲突等。这些给基层社会治理带来了新的问题和矛盾。endprint

二是民族地区民族众多，分布广泛，加上宗教、文化等因素交织，民族地区基层社会治理的成本十分高。就公共服务供给而言，由于民族地区人口分布相对分散，点多面广，公共服务的供给半径相对于人口密集的地区要长得多，因此公共服务供给的人均成本特别高，加之基层财政经费短缺，仅维持基层政府自身的运转已经十分紧张，而真正投入到基层公共服务中的经费相当少，远不能满足现实需求。十八届三中全会决定指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。而最广大少数民族群众所在的民族地区的基层，社会治理成本高，群众最基本的需求难以得到满足的问题仍然存在。

三是维护民族地区社会安全与稳定的任务仍十分艰巨。社会稳定是人民群众的共同心愿，我国民族地区多处边疆，其发展与稳定具有重要的地缘战略意义，关系到整个地区乃至国家的安全与稳定。近年来，由于受到国际上极端宗教势力的干扰，我国部分民族地区发生了一些恶性事件，带来了极坏的社会影响，对社会安全与稳定构成了巨大的威胁。这使得民族地区在政治安全和社会稳定方面所承受的压力要远远大于其他地区，也正是由于这种巨大的压力，民族地区基层政府在社会治理的过程中往往存在“不敢为”“放不开手脚”等问题。

民族地区基层社会治理面临的问题不仅仅是上述三个方面，但就其独特性和重要性而言，本文认为上述三点是问题的主要矛盾。要想解决民族地区基层社会治理中的难题，必须抓住主要矛盾，探索有针对性的、合理有效的治理之路。

四、民族地区基层社会治理的可为进路

民族地区社会治理的基础条件、特征以及与此相关的基层社会治理存在的独特问题，要求我国民族地区基层政府以民族地区的具体情况为依据，因地制宜，协同整合各种资源，创造性地探寻社会治理的新思路、新方法、新模式。

（1）民族地区经济发展必须走特色的多样化道路。经济条件是社会治理的最重要基础条件。当前，我国民族地区在现代市场体系中的竞争力总体上处于弱势地位，但也有一定的优势，如能源资源、自然环境、边境口岸优势等。因此必须根据民族地区在经济发展上的优势和亮点，走特色经济发展道路，而且必须在推进经济发展的同时，处理好经济发展与生态环境保护、地区总体发展与基层人民群众切身利益之间的关系。如在自然环境优美、民族文化氛围浓厚且其他条件具备的民族地区发展特色旅游，在不破坏生态环境，不妨碍少数民族生产生活的前提下解决民族地区的贫困问题。

（2）民族地区基层社会治理必须走群众路线。社会治理的最终目的是为群众服务，为群众谋利益，可以说社会治理是一项群众工作，因此必须充分体现群众的地位和作用。在民族地区基层社会治理这项群众工作中更应该体现尊重差异、以人为本、分层分类的原则和方法。针对不同民族、不同信仰、不同民族文化有针对性地开展工作。基层具有最广泛的群众基础，动员群众积极主动地参与社会治理是民族地区基层社会治理的必然方向。其一，基层群众参与社会治理，能够有效落实群众的知情权、参与权、表达权和监督权，切实维护群众的合法权益，必然得到群众的支持。其二，当今社会的快速发展使得政府和市场面对复杂的社会环境都可能出现“失灵”的尴尬，基层群众广泛的社会参与可以在一定程度上弥补这种“双重失灵”，特别是在民族地区现代市场经济还未发育健全的情况下，基层政府在社会治理中更需要广大群众的参与。也只有通过向群众学习，基层政府才能了解群众的真实需要，民族地区基层社会治理才能对症下药。

（3）建立基层矛盾纠纷排查和预警机制，实现源头治理。基层社会治理要走源头治理之路。民族地区各级政府应针对该地区社会治理中群众关心的重点和难点问题、反复多发的纠纷矛盾进行经常性的排查和回访，从而掌握问题和矛盾发生的原因，同时根据对矛盾和问题的溯源分析，为类似情况的发生提供预警。此外，民族地区的矛盾纠纷可能因涉及民族风俗习惯、宗教信仰等因素而表现得更为复杂，因此必须将矛盾纠纷排查工作常态化，这就需要相关制度的约束和规范。除了基层实践探索而形成的规范体系之外，还要从法律的高度对基层社会治理的许多问题加以规范和明确。特别是民族地区，要加强普法宣传及力度，使法治的理念在相对偏远的民族地区普及，使以传统道德约束为基础的基层，也依靠外在的法治强制力减少和预防矛盾与问题的发生。

（4）树立服务型政府理念，结合民族地区特点拓宽公共服务供给渠道。民族地区基层公共服务成本高，致使部分公共服务供给缺失。建设服务型基层政府，提高公共服务供给能力，是当前民族地区解决公共服务缺失问题的必然选择。这就要求基层政府转变观念，从以事为本转变为以人为本，从注重管理和控制转变为更加注重服务。基层政府要根据自身的实际情况合理配置公共资源，同时要急群眾之所急、想群众之所想，准确把握群众的意愿，对公共物品和服务的质量、数量和种类的配比要符合群众的要求。

责任编辑： 于 蕾endprint