中国国家森林城市发展现状 存在问题和发展对策

吴后建,但新球,程 红,吴照柏,刘世好,吴协保,王昊琼

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院 国家林业局森林城市监测评估中心,长沙 410014；2.国家林业局宣传办公室,北京 100714)

中国国家森林城市发展现状存在问题和发展对策

吴后建1,但新球1,程 红2,吴照柏1,刘世好1,吴协保1,王昊琼1

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院 国家林业局森林城市监测评估中心,长沙 410014；2.国家林业局宣传办公室,北京 100714)

森林城市建设已经上升为中国国家战略,着力开展森林城市建设已经成为生态文明建设的重要内容。概述了中国国家森林城市的发展现状和发展历程,把中国国家森林城市发展划分为起步探索、规范推进和蓬勃发展3个阶段；梳理了中国国家森林城市建设和发展过程中存在的问题和面临的挑战,并分别从管理层、建设层和规划研究层提出了相应的对策和建议,目的是为推动中国国家森林城市的健康持续发展提供参考。

国家森林城市；发展现状；发展历程；挑战；建议；中国

0 引言

国家森林城市建设自2004年在中国正式启动以来,发展迅速。截至2016年底,中国已经批准了118个国家森林城市。国家森林城市已经成为中国森林面积增加的重要途径、生态建设的重要内容、产业发展的重要推手和生态文化的重要载体。

然而国家森林城市在中国出现的时间不长,在发展和建设过程中存在一些问题和不足[1],例如“千城一面”[2]、盲目引入外来物种[3]、特色不突出[4]、森林城市的研究较少[5]等问题。已有的研究对这些问题和不足的分析,在一定程度上推动了中国国家森林城市的发展。但是,现有研究存在全面性不足、广度不宽、深度不够和时效性受限等问题。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出支持森林城市建设,将森林城市建设上升为国家战略。2016年1月26日,习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上强调,要着力开展森林城市建设。这把中国森林城市发展推向了顶峰,将掀起中国森林城市建设的热潮,而国家森林城市将是这个热潮中的主角。本文以中国国家森林城市为研究对象,在分析其13年(2004—2016年)发展现状和发展历程的基础上,梳理其存在的问题和面临的挑战,并提出相应的对策和建议,以期推动中国国家森林城市的健康持续发展。

1 发展现状和发展历程

1.1发展现状

中国现有118个国家森林城市,在31个省(市、区)中(不包括港、澳、台地区,下同)有25个省(市、区)有分布,只有北京、天津、上海、西藏、甘肃、海南等6个省(市、区)没有分布,说明其分布具有较强的广泛性(表1)。同时,中国国家森林城市主要分布在浙江、河南、山东、广西、湖北、江西、辽宁、四川、安徽、湖南和江苏等11个省(区),这11个省(区)的国家森林城市数量之和为85个,占总数的72.03%,说明其分布存在一定程度的不均匀。

从行政级别来看,中国国家森林城市分为省会、计划单列城市、地级市和县级市四个级别。其中,地级市城市有87个,占总数的73.7%,其它依次为省会城市19个(16.1%)、县级市8个(6.8%)和计划单列城市4个(3.4%),说明中国国家森林城市以地级市为主。

表1 中国国家森林城市现状表(2004—2016年)

注:表中数据不包括港、澳、台地区,数据截至2016年12月。

1.2发展历程

中国国家森林城市的发展主要经历了起步探索、规范推进和蓬勃发展3个阶段(表2)。

1.2.1起步探索阶段(2004—2006年)

2004年11月18日,首届中国城市森林论坛在贵州省贵阳市召开,贵阳市被批准为中国第一个国家森林城市,标志着中国国家森林城市正式起步。2005年和2006年召开了第二、第三届中国城市森林论坛,并分别批准了辽宁省沈阳市和湖南省长沙市为国家森林城市。

表2 中国国家森林城市发展历程表

注:表中数据不包括港、澳、台地区,数据截至2016年12月。

这一阶段,国家森林城市在中国还处于探索时期,影响有限,发展缓慢,总共才批准了3个国家森林城市,其数量只占现有118个国家森林城市的2.5%。

1.2.2规范推进阶段(2007—2012年)

2007年,国家林业局发布了《国家森林城市评价指标》[6],标志着中国国家森林城市进入了规范推进阶段。该阶段,先后举办了6届中国城市森林论坛以及中国—东盟城市森林论坛,共批准了38个国家森林城市,年均批准国家森林城市6.3个。

1.2.3蓬勃发展阶段(2013年以后)

2013年,国家林业局编制《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020年)》，提出“大力开展森林城市创建活动”,奠定了国家森林城市在生态文明建设进程中的重要地位,标志着国家森林城市进入了蓬勃发展阶段。此后,国家森林城市建设被列入了相关国家战略规划,并受到了习近平总书记的高度重视。

该阶段,举办了4届中国城市森林建设座谈会,先后批准了77个国家森林城市,年均批准国家森林城市19.25个。国家森林城市不仅呈现出了数量蓬勃发展态势,而且受到了党中央、国务院的高度重视,相关职能部门和各省(市、区)都积极开展国家森林城市的发展和建设,呈现出欣欣向荣的局面。

2 存在的问题和挑战

2.1空间分布不均匀

从图1可以看出,中国国家森林城市分布在空间上呈现明显的不均匀性,主要表现:1)从省(市、区)分布来看,国家森林城市集中分布在浙江、河南、山东、广西、湖北、江西、辽宁、四川、安徽、湖南和江苏等11个省(市、区),而北京、天津、上海、西藏、甘肃、海南等6个省(市、区)没有分布；2)从一级流域分布来看,国家森林城市集中分布在长江区、淮河区、珠江区、东南诸河区和黄河区等区域,而西北诸河区和西南诸河区分布非常少；3)从东、中和西部三大区域来看,国家森林城市集中分布在东部和中部,西部分布较少；4)从经济空间分布来看,国家森林城市集中分布在长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、长江中游城市群、山东半岛城市群和中原城市群,而京津冀城市群、成渝城市群、北部湾城市群、哈长城市群和天山北坡城市群分布较少。

图1 中国国家森林城市空间分布示意图

2.2地方存在重申报 轻管理

一方面,部分地方政府看中了“国家森林城市”称号的含金量,重视申报工作,以拿到“国家森林城市”招牌为主要目的来开展工作。而拿到牌子后,缺乏后续建设的热情、资金和投入,不重视后续管理和维护工作；另一方面,为了尽快拿到国家森林城市的牌子,在短期内满足国家森林城市的相关硬性指标要求,不少地方采取“大树移植”、“人工园林化”等快速增绿措施,没有模拟乡土生态系统开展近自然城市生态系统的建设,不仅没有突出自身特色,而且不合理的人工改造和建设,破坏了城市生态系统的结构,降低了城市生态系统的生态功能,带来了一系列的生态问题。

2.3发展程序和标准规程有待完善

1) 国家森林城市申报流程没有形成正式下发的文字材料,也没有出台《国家森林城市管理办法》来规范国家森林城市的发展程序，来更好地指导国家森林城市的建设和管理。

2) 指导国家森林城市健康有序发展的标准规程缺失较多。主要缺失国家森林城市资源调查和评价技术、建设标准、验收标准、总体规划、申报影像资料制作、监测技术、建设效果评价和有效管理评价等方面的技术标准和规程。

2.4监管体系不完善 后续监管力度不够

1) 未形成国家-省市区—单个国家森林城市监管体系,未及时发布国家森林城市监测评估年度报告；2) 缺乏国家森林城市综合监测指标体系,如没有出台包括生态、社会、经济和管理等方面的国家森林城市综合监测指标体系；3) 对国家森林城市总体规划实施情况缺乏有效监管和评价,降低了国家森林城市的建设成效；4) 对国家森林城市的后续监管力度不够,如未能有效监管获得“国家森林城市”称号城市的后续规划、建设和管理等方面的工作。

2.5科学研究不足 专业人才相对缺乏

森林城市的研究还处在起步阶段[5]。目前国家森林城市的科学理论研究与实践建设需求之间的衔接还很薄弱,科技支撑能力不强,主要表现:1) 未形成国家森林城市发展建设的系统理论体系,主要照搬生态城市、园林城市等模式；2) 未研究当前最新背景下,尤其是生态文明和五大发展理念指引下的中国国家森林城市的发展方向和对策；3) 未摸索出系统和成熟的国家森林城市建设配套技术；4) 未形成完善的国家森林城市评价体系和方法；5) 专业人才相对缺乏。

2.6其他问题和挑战

主要包括:国家森林城市规划设计单位水平参差不齐、规划成果质量高低不一,从而降低了国家森林城市建设的科学性；国家森林城市的产业指导性不强,不能有效推动地方相关产业的发展；国家森林城市的开放程度不够,生态公园还在收取门票,不利于生态文化的传播和大众享受建设成果；国家森林城市还有不少是县级级别的,规模偏小,级别偏低,发展重点不明确。

3 未来发展对策和建议

3.1管理层面的对策和建议

3.1.1加强森林城市发展的宏观统筹调控 增强其绿色富国功能

1) 出台森林城市中长期发展规划,从宏观上把握中国森林城市发展大局。一方面,要制定《中国森林城市发展中长期规划》；另一方面,要督促制定省级层面的森林城市发展中长期规划。

2) 加强国家森林城市的空间管控,实施国家森林城市分区管理。一方面,在深入科学研究国家森林城市空间分布空缺的基础上,客观考虑发展可行性,国家森林城市可适当向分布空缺的区域倾斜。例如可以积极支持甘肃、海南、西藏等省(区)的国家森林城市发展,积极推动国家森林城市群的建设[7]。另一方面,实施国家森林城市的分区管理。由于自然条件禀赋和经济区位的差异,不同区域的国家森林城市的发展方向和建设重点不尽一致。因此,应该从宏观上对国家森林城市实行各有侧重的分区管理。

3) 加强国家森林城市的分类分级,实施国家森林城市的分类管理。建议根据主导功能、规模或重要性对国家森林城市进行分类分级,并实施分类管理。在管理上做到抓住重点、突出特色、示范引领。

3.1.2加强森林城市产业发展指导和绿色基础设施建设 增强其绿色惠民功能

1) 建议出台《森林城市产业发展指导意见》,指导不同森林城市的产业,尤其是绿色产业的发展,从而充分发挥森林城市在绿色经济发展中的重要作用,最大程度实现森林城市的绿色惠民功能；

2) 加强森林公园、湿地公园、城郊公园、森林小镇、慢行道等森林城市绿色基础设施建设,并积极推进这些设施的免费开放,为城乡居民提供更好的人居环境,让所有城乡居民享受到森林城市建设带来的实惠和福利,真正做到绿色惠民。

3.1.3坚持增量保质 确保建设成效

1) 在省级层面和流域区域上进行一定倾斜,大力支持森林覆盖率高但国家森林城市发展较缓的省(区),对建设质量较低的或取消授牌的省(区)要进行一定的限制；

2) 对不同主要森林类型和不同主导功能的国家森林城市进行适当平衡,促进国家森林城市类型多样化和均衡性；

3) 对已批的国家森林城市严格坚持增加面积与提高质量相统一[4],增加森林面积是国家森林城市建设的重要任务,但更为重要的是提高森林生态系统的质量和功能；

4) 建立完善的国家森林城市监管体系,定期对国家森林城市进行动态监管,每年发布《中国国家森林城市发展白皮书》,督促国家森林城市的健康持续发展。

3.1.4进一步完善和健全发展程序与相关标准规程

一方面,积极出台《国家森林城市管理办法》,规范国家森林城市发展程序；另一方面,建议重点制订《国家森林城市资源调查和评价技术规程》《国家森林城市建设标准》《国家森林城市验收标准》《申报国家森林城市影像资料制作规范》《国家森林城市监测技术规程》《国家森林城市建设效果评价技术规范》《国家森林城市有效管理评价技术规范》等技术标准和规程规范,规范国家森林城市的申报、建设、管理和发展,确保建设成效。

3.1.5加强后续监督检查和指导服务 实施国家森林城市动态监管

1) 建立中国国家森林城市信息管理系统,加强对国家森林城市的监测评估。不但对国家森林城市创建工作进行技术指导,对创建申报材料进行初步审查,而且还对已授“国家森林城市”称号的城市进行定期监测；

2) 加强对国家森林城市总体规划实施情况的监控,评价地方是否完成了总体规划的任务和目标,并且督促其不断修编总体规划,确保森林城市建设有规划引领、有工程带动、有资金支撑；

3) 加强对国家森林城市的后续监管。加强对已获得“国家森林城市”称号的城市监管,督察其森林城市建设是否同步或领先于城市化进程[5]。城市发展总体规划应该同步考虑国家森林城市的相关指标要求,城市扩大应该充分体现满足国家森林城市的指标要求,尤其是建成区内的绿地面积和人均地面积等指标必须满足国家森林城市的要求。

3.2建设层面的对策和建议

3.2.1加强组织领导 严格执行发展建设程序

1) 加强组织领导,形成发展合力。要把国家森林城市建设作为推动地方生态文明建设的重要内容和有力抓手,纳入地方经济社会发展战略和规划中。地方政府要协调相关部门各负其责,形成森林城市发展合力[2]；2) 严格遵守“申报—建设—评估—授牌—核验”的发展程序,做到发展程序和建设过程合法合规；3) 严格按照批复的总体规划进行建设,对不合理的规划内容及时进行修编,在“不忘初心”的基础上,也要“与时俱进”。

3.2.2实现国家森林城市的“多规合一” 加强红线管理

一方面,地方政府应该实现国家森林城市的“多规合一”,做到城市发展和生态建设、环境保护的协调和同步[8]；另一方面,地方政府应该加强国家森林城市的红线管理,划定生态保护红线,做到空间上落实、数量上不减少、质量上不降低。

3.2.3坚持师法自然原则 提升城市生态系统近自然化水平,建设良好人居环境和绿色家园

一方面,应该通过师法自然、模拟乡土生态系统的方式[9],构建乡土自然生态系统,并采取近自然的管护措施[2,4,10],逐步建立城市森林生态系统的自我维持机制[5],努力打造近自然的城市生态系统；另一方面,充分利用城区有限的土地增加绿地面积和绿量,建设良好人居环境和绿色家园。

3.2.4突出自身特点特色 积极开展绿色生态标识系统建设

一方面,地方政府要利用自身优势,突出自身特点特色[1-2,4-5]。应根据自身资源条件、主导功能和发展方向,从建设内容、建设形式、城市景观、文化展示等方面做到与众不同。

另一方面,积极开展绿色生态标识系统建设。根据自身的自然条件、地域文化、民俗风情和建设重点,积极建设森林城市的绿色生态标识系统,包括城市主题绿色文化地标、绿色道路、绿色旅游、绿色交通、城市绿色文化LOGO、绿色科普宣教等标识标牌系统建设。

3.2.5加强人才队伍建设 开展动态监测 注重后期维护管理

一方面,采取“引进来、走出去”相结合的形式,加强人才队伍建设,提高人才队伍的技术水平和业务能力。

另一方面,建立森林城市生态定位观测站点,开展动态监测工作。如果地方政府自身技术力量和设备条件有限,可以借助相关部门和科研院所的设备和力量,合作开展监测工作。

同时,也要加强国家森林城市的后期维护管理。国家森林城市的建设不是一劳永逸的,需要不断地进行维护。需要编制完善的国家森林城市管理计划和年度计划,并有效执行。

3.2.6积极加强宣传教育 最大程度地调动社会各界力量参与建设

一方面,要加强宣传教育,传播生态文明理念,提高社会公众植绿、爱绿、护绿的生态意识,推动广大群众自觉投身国家森林城市建设。

另一方面,调动全社会各方面的积极性,使其参与国家森林城市的建设[2]。要完善政策措施、创新体制机制,为吸引各方面力量参与国家森林城市建设创造有利条件；要形成森林城市大家建、建设成果大家享的有利格局。

3.3研究规划层面的对策和建议

3.3.1加强五大发展理念对国家森林城市的指导意义及相应对策措施的研究

一方面,应该加强五大发展理念对国家森林城市建设和发展的指导意义研究；另一方面,应该加强五大发展理念指引下的国家森林城市发展和建设对策措施的研究。重点研究内容:如何以创新理念推动国家森林城市的全面建设和发展,如何以协调理念保障国家森林城市健康持续发展,如何以绿色理念筑牢国家森林城市的发展基础,如何以开放理念促进国家森林城市的发展,如何以共享理念推动国家森林城市与区域的共同发展。通过对以上内容的深入研究,为中国国家森林城市的健康持续发展提供理论指导。

3.3.2加强基础科学研究和实用技术研究 并提高科研推广应用转化成效

1)加强国家森林城市发展建设的系统理论体系研究,包括生态保护、产业发展、文化建设、科普宣教、科研监测等方面；2)发挥科研工作者在国家森林城市相关法律法规和技术标准制定过程中的科技支撑作用；3)加强国家森林城市评价体系和方法的研究[11],包括现状快速评价、有效管理评价等；4)加强国家森林城市建设实用技术研究。应该偏重开展造林绿化技术[12]、健康森林建设技术[13]、绿色产业模式和技术等实用技术的研究；5)提高森林城市相关科研成果的推广应用转化成效,实现“研、建”双赢。

3.3.3加强科学规划队伍的培养和管理

一方面,严格规定国家森林城市规划设计单位的资质；另一方面,规划设计单位应该加强自身的管理和人才队伍的培养,不断应用新技术,提高规划设计水平,更好地为国家森林城市的建设发展服务,确保建设成效。

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StatusQuo,ChallengesandStrategiesofNationalForestCityDevelopmentinChina

WU Houjian1,DAN Xinqiu1,CHENG Hong2,WU Zhaobai1,LIU Shihao1,WU Xiebao1,WANG Haoqiong1

(1.CentralSouthForestInventoryandPlanningInstitute,StateForestryAdministration；ForestCityMonitoringandEvaluationCenteroftheStateForestryAdministration,Changsha410014,China；2.DepartmentofPublicity,StateForestryAdministration,Beijing100714,China)

The construction of forest cities has risen to the national strategy of China. Strengthening the construction of forest cities has become an important part of ecological civilization construction in China in the future. This paper analyzes the development status quo and the development course of national forest cities in China,which is divided into 3 stages:initial exploration,standardized promotion and vigorous development. Based on the analysis of the problems and challenges in the process of the construction and development of national forest cities in China,the corresponding countermeasures and suggestions are separately put forward from level of management,level of construction and level of planning and research,in order to provide reference for the healthy and sustainable development of national forest cities in China.

national forest city,development status quo,development course,challenges,strategy,China

S731.2

A

1002-6622(2017)05-0014-06

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.05.004

2017-07-17；

2017-09-21

国家重点研发计划项目(2016YFC0502400)

吴后建(1980-),男,湖南溆浦人,高工,硕士,主要从事湿地、现代林业和森林城市相关的科研和规划设计工作。Email:wuhoujian1980@163.com