放得开 管得住 服到位
——海南“多规合一”下深化“放管服”的实践与思考

文｜熊安静欧杨

放得开 管得住 服到位
——海南“多规合一”下深化“放管服”的实践与思考

文｜熊安静欧杨

2015年6月5日，海南省在全国率先开展省域“多规合一”改革试点。一年多来，我省编制了《海南省总体规划》及主体功能区、城镇体系、土地、海洋、林地、生态等六大类空间规划专篇，将过去由各部门单独编制的各类空间规划融入总体规划，真正形成“多规合一”下的一张蓝图。这张蓝图确立了主体功能区，划定了生态红线、城市发展边界线，确定了环境质量底线、重要资源保护和利用指标上限，并将生态管控落实到市县和具体地块；明确了城镇发展的重点和布局，明确了重点产业、园区和重点基础设施布局。“多规合一”有效解决了现行规划管理体制下存在的各类空间矛盾和布局不合理问题，提高了资源配置利用效率，激发了发展活力，加速了军地融合发展。2016年6月27日，中央深化改革领导小组第25次会议认为，海南开展省域“多规合一”改革试点一年来，在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验。

“多规合一”下深化“放管服”的探索

“放管服”改革是政府转变治理方式、提高治理能力、提升治理水平的重要抓手，海南按照中央的授权，推进省域“多规合一”改革试点，进一步深化“放管服”，走出一条以“多规合一”改革试点为依托的新型“放管服”之路，为创新政府治理模式创造了条件。

（一）换个思维“放”。与传统“做减法式”的放权截然不同，“多规合一”另辟蹊径，不仅解决了规划打架的问题，而且对一个区域、一个市县、一个产业园区适合做什么作出明确规定，实现了从源头上放权。一是借助“多规合一”重塑审批流程。依托规划的蓝图管控、指导、约束功能和“多规合一”的一张蓝图，进一步改革完善项目立项、审批机制。企业作为市场主体严格按规划去做，不再需要层层审批，从源头上真正减少审批事项。对列入《海南省总体规划》和经省政府批准的政府投资项目不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告；对企业投资项目一律由核准改为备案管理，提高了行政审批效率，促进了项目加速落地。“多规合一”后，省级行政审批事项在原来大幅度精简的基础上进一步“瘦身”，从442项精简为296项，精简率为33%。二是开展园区行政审批改革试点。在没有取代部门和专项规划前提下，实行事权与空间对象科学融合，推进运行模式再造，在海南生态软件园、海口美安科技新城和博鳌乐城国际医疗旅游先行区等3个不同类型的园区开展最大限度简化审批改革试点，全面推行“六个试行”、一个授权和优化政府服务等八个方面的改革措施，为我国深化行政审批制度改革、推进简政放权提供了一种全新的思路。（“六个试行”包括试行规划代立项、区域评估评审代单个项目评估评审，试行以企业“承诺公示制”简化审批，试行多部门“联合验收机制”，试行项目退出机制，试行园区项目按照准入清单进行管理，试行“一个窗口”审批。一个授权即省政府授予园区管委会行使省级政府经济社会管理权限。优化政府服务即实行单一窗口受理、创新企业登记注册线上线下服务方式、实行高效便捷的通关模式、提供主动上门特色服务等。）

经过一年的探索，三个试点园区的“极简审批”改革成效明显，园区企业投资建设项目审批事项由48个减少至14个，审批环节由70个减少为4个，竣工验收时间由182个工作日缩短为30个工作日，项目落地整体提速70%。行政审批“提速”极大地促进了企业落户和项目的落地，2016年三个试点园区共有555家企业落户，新增项目335个。这些改革经验已经延伸至基础设施建设项目审批领域，在推进“路网、光网、电网、气网、水网”等“五网”基础设施建设中，不再进行“政府投资项目建议书审批、建设工程规划设计方案审查和建设工程抗震设防要求确定”等，进一步压缩审批时限至不超过3个工作日。下一步，这些改革经验将在全省范围推广。

（二）科学有效“管”。“管”和“放”是相辅相成的关系，“多规合一”下的“放”也有相应的配套措施来“管”。这个“管”主要是结合生态立省的实际，最大限度地管住生态红线，管住发展的边界。海南按照总体环境质量“只能变好不能变差、耕地和林地保有量不能减少”的要求，严格划定了生态保护红线、资源消耗上线、环境质量底线（划定33.5%陆域和12.32%近岸海域为生态红线面积；耕地保有量不低于全省陆域总面积的18.2%；林地保有量不低于全省陆域总面积的61.3%，森林覆盖率不低于62%；自然岸线保有率不低于60%；城镇及各类开发功能区的最大开发面积不超过国土面积的15%；空气质量优良天数比例不低于98%；主要河流和近岸海域水质优良率不低于95%）。这“三条线”有效管住了陆域空间布局、海洋海岸带和环境质量。

对于超过指标、逾越了“三条线”的市县，必须集中整改。这些整改体现在生态环境“六大专项整治”，对大气、水和土壤污染、闲置土地、违章建筑、海岸带开发、生态修复和湿地保护等进行拉网式排查，持续严厉打击破坏生态、违章建设等违法违规行为。还对房地产库存去化周期较长的市县采取“两个暂停”政策，停止相关项目的供地和审批。通过一年多来的集中整治，全省生态管控显著加强，资源管控力度位于全国一流水平，全省生态环境明显改善，形成全省可持续发展的生态安全屏障，2016年全省环境空气质量优良天数比例达99.6%，提高了2.1个百分点。海口市开展“双创”（创全国文明城市、创国家卫生城市），城市面貌日新月异。三亚市推进“双城”“双修”（海绵城市、综合管廊建设试点城市，城市修补、生态修复）试点，还海于民、还景于民、还绿于民，形成了山、河、海、城相呼应的城市新特色。2016年底，住建部在三亚专门召开全国“双修”工作现场会，学习三亚“双修”经验。在2016年中国科学院发布的《中国宜居城市研究报告》中，三亚在全国40个调查城市中位居第三。

开展整治的同时，加强事中事后监管。海南正在成立省规划委员会，探索建立“多规合一”信息管理平台，对全省所有涉及空间资源配置和布局安排的规划编制、审批、修改、实施等进行有效管理，进一步强化对空间规划实施的管控能力。今后省规划委员会将统筹协调指导六大类的空间规划，形成以信息管理平台和空间卫星监控技术为支撑，以法律法规为保障，以市县综合执法队伍为常态的管理机制，实现科学有效监管。

（三）智能便捷“服”。“服”是“放”和“管”的自然延伸。海南别具一格的“放”和“管”，为更好地“服”开辟了新的路径，主要体现在“多规合一”成果的运用，体现在服务重点项目建设、服务区域经济发展。“多规合一”后，对全省增量建设用地指标、林地指标、填海指标等，在实行总量不突破、占补平衡的前提下由省内调剂使用。比如，在建设用地指标不多的情况下，探索跨区域的用地指标交易机制，盘活存量建设用地。比如，争取国土资源部的支持，在耕地总量不减少、质量不退化，不改变农业用途的前提下，允许海南省内调剂、自求平衡。比如策划“海澄文”综合经济圈和“大三亚”旅游经济圈，在规划上实现基础设施、岸线资源管理、旅游发展、生态保护、社会事业和民生等“六个统一”，促进了琼北、琼南一体化发展，促进了全省“一盘棋”建设发展。

此外，“多规合一”形成了全省统一的基础数据库，为提高为民服务便利化水平，提高政务服务智能化、便捷化程度，解决群众办事手续繁杂、证明繁多等顽症痼疾，奠定了扎实的基础。比如，推行“一张审批网”到村，解决审批最后一公里的问题。目前全省已经形成“省-市县-乡镇-村”四级政务服务“一张审批网”，行政审批提前办结率提高了近60%，审批时限压缩了30%以上。2016年还砍掉审批证明68项，减少审批申报材料875项，21项审批实现“异地办理、全省通办”，181项审批实现“承诺办理制”。在全国率先推进登记注册“五证合一”改革。配套推进电子证照库建设，推行电子证照“一次生成、多方复用，一库管理、互认共享”，与全省“一张审批网”无缝对接，逐步实现全程网上审批。便捷的服务激活了市场主体创新创业的活力，2016年全省新增市场主体和新增注册资本（金）分别增长20%和125%。

“多规合一”是一种全新的简政放权模式

2016年3月22日，李克强总理在三亚考察时指出，“多规合一”改革说到底是简政放权。各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政；一张蓝图绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批，是放权；政府职能要更多体现在事中事后，是监管。海南用一年多的实践验证了李克强总理对“多规合一”改革的本质的判断，为进一步深化“放管服”改革提供了新的思路，开辟了新的路径。

（一）推动空间规划“三个统一”，“多规合一”是更彻底的“放管服”。过去“多规打架”往往使得规划难以执行，需要政府不断地协调，牵扯了大量的精力，消耗了大量的公共资源。“多规合一”统一坐标、统一标准、统一基础数据，将功能区划、土地、林地、海洋、生态等空间类规划整合为一个总体规划，实现了全省“一张蓝图”，变“政出多门”为“政出一门”，变“九龙治水”为“一龙治水”，较好地解决了数据和规划打架、协调困难的问题，项目落地不再需要省长、市县长、乡镇长协调。哪块地能搞开发、开发强度是多大、能搞什么样的开发，总体规划已经予以明确；项目多久能落地，改革后的服务机构事先就作了承诺。“多规合一”让市场主体可以“不找市长找规划”，成为更彻底的“放管服”。

（二）将区域功能前置管理，“多规合一”是更高效的“放管服”。经过多轮的简政放权，传统做“减法”式的简政放权已经接近“减无可减”“放无可放”。“多规合一”后，总体规划对经济社会发展作了空间布局，将地块的功能、生态的界线予以明确，对一个区域、一个市县、一个开发区适合做什么作出明确规定，而且将原来单个项目落地的环评、压矿、水文等评估，改为在整个区块甚至整个园区规划的时候进行评估。市场主体如何参与经济社会发展一目了然，项目建设只需“按图索骥”，不再需要政府层层审批。“多规合一”从源头上解决了审批多、“减无可减”、“放无可放”的问题，成为更高效的“放管服”。

（三）用大数据思维提升政府治理水平，“多规合一”是更精准的“放管服”。大数据已经成为基础性战略资源，用大数据提升政府治理能力已经是大势所趋。各类规划是常见和十分重要的政府治理工具，它们不仅涉及的数据繁多，而且由于政出多门和编制标准不统一，彼此之间存在矛盾，实施过程中空间重叠、数据打架、图斑冲突、管理混乱等问题突出。“多规合一”利用大数据思维构建规划管理和应用平台。管理部门借助统一标准的规划基础数据库和“多规合一”数字化管理信息系统，可以整合规划数据，实现规划数据的量化动态分析、统计评价、决策支持。因此，“多规合一”真正实现了规划“一张图”、发展“一盘棋”，成为更精准的“放管服”。

（四）创新规划管理和综合执法机制，“多规合一”将成为更规范的“放管服”。由于部门利益的“自我保护”，政府“自我断腕”有难度，“放管服”改革步入深水区后，容易出现“旋转门”和“玻璃门”现象。“多规合一”探索谋划建立省和市县两级规划的编制管理体制、省级规划督察机制，以市县为主的综合执法体制，用制度确保总体规划的执行。目前，省域“多规合一”的法律保障体系尚未形成，一旦得到国家层面的法制保障，“多规合一”将成为更规范的“放管服”。

政府是市场竞争规则的制定者，管理制度的完善是政府治理供给侧改革的重要内容，“多规合一”改革就是这一改革的一个有效抓手。海南已经初步设计好了一套与“多规合一”相配套的管理制度，并将总体规划报国务院审批。国家层面一旦批准海南实施总体规划，就能正式开启省域“多规合一”下的治理试验，这或许能为全国进一步简政放权、深化“放管服”改革提供一个全新的思路。

（作者单位：省政府研究室）

本文责编/钟瑜 邮箱/zy200928@qq.com