小镇再发现：城镇化转向？

贾冬婷

在中国现实下，“城镇化”，其实是两条不同路径的交锋与融合——优先“大城市”，还是“小城镇”？在城市化30年之后，又一次走到了十字路口。

发现小镇：乡村工业化

1936年，费孝通负伤休养期间，在姐姐费达声开办生丝精制运销合作社的江苏吴江县开弦弓村小住。他无心插柳地调查了这个化名为“江村”的小村庄的方方面面，后来写成了著名的《江村经济》。而他初访江村的一个多月里还有另一个没来得及展开的发现，就是关于乡村上一层的集镇。

江西婺源江岭风光

据费孝通回忆，他有一天去村里一家很小的店去买香烟，谁知这小店不卖整包的烟，只能一支支地零卖，店主说若要买整包的烟，可去找航船带。这件事引起了他的注意。当时这个村子有三四百户人家，1000多口人，是江南少见的大村子。可是村内只有三四个小商店，商品品种极少，农民的日常用品从什么地方获得呢？他就去观察店主所说的航船。

“那时村子里有两条航船，每天早上，在航船摇出村子前，两岸农民们便招呼船老板代为办事。这家提个瓶子托买酱油;那家递上竹篮托他捎回点其他日用物品，船老板一一应接，把空瓶、竹篮等放在船上，航船便离村出发了。航船的目的地就是离村子有12华里的震泽镇。当航船来到震泽时，守候在岸边的商店学徒们一拥而上，抢着来做各种生意。到下午，商店学徒们把装着物品的瓶、篮又送回船上，航船离镇返村。航船就这样每天在震泽与村子之间往返，村子里要去镇上的人都可以搭乘这条船。”

黄山宏村景区内写生的绘画爱好者（摄于2011年） 

他发现，震泽镇河中停靠的航船有二三百条，都来自周边各村。震泽显然是附近这些农村的商品流通中心。“农民将农业产品运到震泽出售，又从震泽买回所需的日用工业品。对于镇周围的农民生活来说，震泽是一个不可缺少的经济中心，而航船主、学徒以及米行、丝行、酱园、杂货店等商店的老板则共同构成一个庞大的商品流通组织。震泽通过航船与其周围一定区域的农村连成了一片。到震泽来的几百条航船有或长或短的航线。这几百条航线的一头都落在震泽镇这一点上，另一头则牵着周围一片农村。当地人把这一片滋养着震泽镇同时又受到震泽镇反哺的农村称之为‘乡脚。没有乡脚，镇的经济就会因营养无源而枯竭;没有镇，乡脚经济也就会因流通阻塞而僵死。两者之间的关系好比是细胞核与细胞质，相辅相成，结合成为同一个细胞体。”

费孝通感觉到，像震泽镇这样，存在一种比农村社区高一层级的社会实体，它们是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村社区相异的特点，又都与周围的农村保持着不能缺少的联系。他把这样的社会实体用一个普通的名字加以概括，称之为“小城镇”。

1954年，国营百货公司的流动批发组送货船运日用品到水乡震泽

由于时间所限，费孝通当时只是在乡村遥望到了小城镇，没有将研究触角再延伸一级，由村到镇。直到将近半个世纪后的1981年，他才得以将这一水到渠成的课题进行下去。而那一时期，他的家乡吴江县的一些集镇刚刚露出一点从衰落转向复兴的迹象。

历史上，江南一带“吴江七大镇”的说法远近皆知。震泽的航船交通、盛泽的万匹丝绸、松陵的行政中枢、同里的私宅园林……都曾使它们在相当长的时间里烟火繁盛、市井兴旺。但在上世纪50年代至70年代，这些小城镇一度衰落。费孝通分析它们的衰落，有两个原因：从农村来看，由于“以粮为纲”，搞单一经济，取消商品生产，农村不再有商品到镇上来出售，小城镇自然也就失去了作为农副产品集散中心的经济基础;而从小城镇方面来看，由于提出变消费城为生产城，搞商业国营化，集体和个人经商受到限制和打击，居民无以为业，不得不到处找活路，小城镇人口流失。1980年，时任中共中央总书记的胡耀邦到云南调查，看到宝山县小集镇破败的景象，提出发展商品经济、恢复小城镇，这也是费孝通重启小城镇调查的契机。

费孝通调查了吴江县下辖的五个镇，强调了它们之间的差异性：震泽镇是农副产品的一大集散中心;盛泽镇以丝绸业著称，形成专门化的丝织工业中心，也是吴江县人口最多、工业产值最高的一个小城镇;松陵镇是全县的政治中心;同里镇正在改造成为一个水乡景色的游览区;平望镇是交通枢纽，这也让它成为大城市的一个工业扩散点。

他特别关注小城镇在80年代初期复兴的动力问题。费孝通调查后认为，根植于苏南地区人多地少、农工相辅的历史传统，使得社队工业在此遍地开花。“工业发展不同于农业，它必须要有一个集中的地方。这个地点一要交通便利;二是对来自各个村庄的务工社员来说地理位置适中，这两个要求使社队工业找到了正在衰落的小城镇。”

他赞扬以农民为主体的乡村工业化：“社队工业的这种强盛的生命力和普遍的适应性，不能不使人联想到那野火烧不尽春风吹又生的小草，草根深深地扎在泥土之中，一有条件它就发芽，就蓬蓬勃勃地生长。这种社队工业，可以称作草根工业。在草根工业中，农民表现了充分的主动性，这不是当今中國社会的一大特点么？”

右图：1988年9月，武汉街头的服装个体户在柜台内忙里偷闲吃午饭

费孝通所说的草根工业，就是后来被邓小平形容为“异军突起”的乡镇企业。顺着乡镇企业的燎原之势，费孝通从长江三角洲追踪到珠江三角洲，寻找“因地制宜，多样模式”。他发现珠江三角洲一带的企业，几乎都是原来挤在香港大楼里的“蜂窝厂家”转移过来的，港商把加工、制作、装配等工序放到了这里的众多乡镇里，而把订货、备料、核算、营销等业务留在香港，等于在香港开店，在内地办厂。相对于以社对工业为特征的“苏南模式”，这里是一种“前店后厂”的“珠江模式”。

乡村工业化也催生了城乡一体化的萌芽。费孝通认为，原来以小农经济为基础的农村，随着工业下乡会发生根本性的变化。工业品需要广阔的市场，从低级到高级，从小规模到大规模，从国内到国外。于是，农业经济会纳入商品经济，农村的小细胞成为世界总体的组成部分，随之而来的就是城乡对立的消亡，以及城乡一体化的形成。这也让费孝通看到未来中国走出一条“内生型”城镇化道路的可能性。

小城镇，大问题：“离土不离乡”

乡镇企业的星星之火比想象中更迅猛。1991年，中国乡镇企业的总产值已经超出一万亿元，与当年的国营企业平分秋色，成为中国经济的“半壁江山”。从发展速度看，乡镇企业从千亿产值发展到万亿产值的时间，是从1984年到1991年，用了7年;而中国内地的千亿社会总产值增长到万亿社会总产值的时间，则是从1952年到1983年，用了31年。费孝通总结，中国历史长期延续的“农村搞农业，城市搞工业”的经济结构发生了历史变迁。亿万农民在国家没有投入的情况下，自我完成了从农民到工人的角色转换，约有一亿农业劳动力转移到了乡镇企业，相当于50年代初到80年代初的30年间中国城市工业吸收劳动力的总和。

在城镇繁荣的背后，费孝通更为关注的是人口在城乡之间的流动。以丝绸古镇盛泽为例，在短短的四五年内，人口总量就突破了10万，几乎翻了一番。他用“离土不离乡”来形容那些白天进小城镇工作、晚上返回农村生活的乡镇企业职工。相比较而言，西方的城市化大多是在乡村居民举家嵌入城镇的过程中实现的，而中国的城市化却从劳动力的只身进城起步，劳动大军定期在城乡之间来回流动，如同钟摆。

重庆市荣昌区万灵古镇（摄于2017年）  

“离土不离乡”的农民进城，在费孝通看来，是中国城市化阶段性的过渡现象。他形象地将其比喻为“蜕变中的青蛙”，身后还拖着一条尾巴。然而，正是这种不伦不类的城市化，表现出一种减轻代价、避免社会震荡的可能性和现实性。农村中的大量富余劳动力不用都往大城市跑，就近在小城镇就业并安居，一定程度上可以避免一些弊端，如人口涌向城市、农村衰退消失、产业化过剩等。在这一过程中，小城镇充当了“人口蓄水池”的截留和疏导作用。

中国是现代化的后来者，如何在拥有庞大农业人口的中国实现现代化，是一个历史性课题。费孝通在80年代初明确提出“小城镇，大问题”，认为小城镇应该在未来中国工业化与城市化过程中发挥重要作用：“鉴于中国的历史、人口、城镇规模、发展速度等因素和条件，我们不得不走从农村小城镇开始，逐步城市化的道路，必须自上而下地发展起多层次的犹如金字塔形的经济中心，以此来最大限度减低高速现代化和都市化对整个社会的冲击和震荡，保证中国改革开放这一人类历史上最大规模的社会变迁平稳进行。”

费孝通的小城镇理论得到了政策支持，从80年代初他提出“小城镇，大问题”，到1998年十五届三中全会确定“小城镇，大战略”，开始“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，小城镇发展模式得以制度化。发展小城镇的一个表现是“撤乡建镇”，从80年代初到90年代末，小城镇数量从2000多个迅速增加到近20000个，增加了近10倍。

日本社会学家鹤见和子认为，费孝通提出的小城镇道路是区别于西方现代化的另一种模式——与自身社会基础相适应的“内生型”城镇化。城镇化一般有两种途径，一种是由于城市扩大而导致的非农业人口增加，被称为自上而下的城镇化，或者外向型城镇化;另一种则是由本地的乡村中心演变为镇并逐步扩大成长为城市，称为自下而上的城镇化，或者内生型城镇化。社会学家们认为，内生型模式虽然在速度上比外向型缓慢，但它与社区原有的社会经济环境结合在一起，强调各个地方社会在现代化、工业化道路上的自主性，因此这种城市化会更均衡、更稳妥。

有意思的是，从20世纪80年代末开始，中国经济实际上走上了一条“外向型”道路。这种外向型经济是从引进外资、技术与原材料，经加工后再出口，利用中国低廉的人力资源发展经济。从珠江三角洲“三来一补”企业萌发，到90年代，这种外向型经济已经成为中国经济发展的整体战略，“小城镇道路”在一定程度上成为过去的事物。

意大利奥尔塔小镇的一家临湖餐厅

伴随经济高速发展而来的是城市化的突飞猛进。从20世纪90年代到21世纪初的20多年间，中国城市在空间上扩大了3倍，城市人口首次超过乡村人口，城乡社会结构发生了历史性转变，中国已经由传统的農业国迈向工业化国家。

但在城市化率增长的背后，对外向型经济的依赖也导致了结构性的不平衡。上海大学社会学院教授张江华分析，一方面是带来大城市与小城镇发展的不平衡。尤其是2000年以来，特大城市数量增加很快，大城市数量略有增加，中小城市和小城镇的数量都有明显减少。这是因为外向型经济通常由国家与地方政府主导，工业区也因此在政府直接控制的区域，通常在首都或者省会，人口也随之向大城市集中;另一方面是导致本土农民被城市化排斥。外向型经济是由政府与外来资本主导的，在这一过程中的城市扩张实际上伴随着本土农民的边缘化。农民不仅会失去土地，也无法进入和融入在其原有土地上新建的企业，保留的“城中村”也成为城市内社会问题集中的区域。因此在某种意义上，这些农民虽然在身份上已经成为城市的市民，但在实质上并未完成向市民的转变，更别说在中国还存在严重的人户分离问题。

某种意义上，如今的“新型城镇化”政策又回到了上世纪80年代的小城镇道路上。虽然30年之后的大环境发生了很大变化，但最基本的问题并未改变，仍然是“人的城市化”——农民进城问题。

“蜕变中的青蛙”：不彻底的城市化

2009年底，长期关注中国城市化发展的美国布朗大学教授弗农·亨德森（J.Vernon Henderson）指出，中国的城市化水平其实是滞后的：一方面，虽然城市化成为中国经济转型的一个主要特点，但自1990年以来的中国城市人口年增长率明显低于一些发展中国家在它们经济高速增长时期一般都能实现的城市人口增长率，尽管中国整体经济增长显著地快于这些国家。另一方面，中国的城市化水平远远低于中国人均真实收入水平应该匹配的城市化水平。如果考虑到2008年城乡之间存在高达3.3倍的收入差距，而且这一差距仍然在继续扩大，对更大的统一劳动力市场和更多的城乡移民的需求就更加迫切。

是什么造成了这种“滞后城市化”呢？弗农·亨德森认为，由于强制性的户籍制度和土地政策，中国一直维持着严格的城乡二元格局，户籍以及附加其上的各种公共服务越来越固化，使得农村劳动力的转移比其他国家更困难。

即便是在城镇内部，其实还是一种“半城市化”。中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁告诉我，按照2016年的数据，我国城镇化率是57.35%，这是包括所有在城镇就业生活超过半年以上的人口，而如果按城镇户籍人口来计算只有41.2%。两者之间16.15%的差额，是2.8亿农民工。这2.8亿农民工，再加上8000万城镇间流动人口，虽然在计算城镇化率时被统计进去，但他们在居住的城市里并没有享受到同等的公共福利。而由于户籍管理制度改革的滞后，固化了城乡社会群体的福利关系，使得放开户籍管理体制的难度加大了。很多学者认为，这部分人口只能算半城市化的人口。

法国普罗旺斯的中世纪山顶小镇圣保罗·德旺斯

在长久以来限制人口自由迁徙的制度作用下，我国“土地城镇化”增长速度明显快于“人口城镇化”增长速度。李铁告诉我，他这么多年从事小城镇研究最强烈的感受，就是几乎所有的地方政府都认为城镇化是城市建设，是投资上项目，这是基于政绩、基于地方GDP增长的非常现实的认定。一些学者则认为，城镇化就是现代化，在他们看来，他们所长久居住的城市应该向发达国家看齐，解决所谓的生态问题、宜居问题、低碳问题等等。而实际上城镇化很简单，农村人口进入城市，一定是一个低素质、低端就业、低收入人口进入的过程，恰恰和现在城市管理者的城市发展理念产生冲突。这些城市管理者的理念和城市户籍人口的利益结合在一起，使得城镇化政策成了空中楼阁，无法在现实中操作。

党的十八大以来新型城镇化的提出在很大程度上是进一步推动城市化自然而然的选择。新型城镇化要面对的核心问题，就是“人的城市化”：2.8億农民工和8000万城镇间流动人口的“半城市化人口”，最终是融入城市还是回流到原居地？回到原居地的话，是回到农村还是附近的城镇？

上海大学社会学院教授张江华指出，最近几年，外出农民工的增速明显放缓。尤其是逐渐成长起来的第二代农民工，在难以融入大城市而又不愿意再回到农村的情况下，多半会选择留在原居地所在城镇就业，或者将多年来个人或父母在城里打工的积蓄用于在城镇建房或买房，从而使得近年来城镇的发展成为地方经济新的增长点，国家也重新注意到城镇化在拉动内需方面的潜力。但需要警惕的是，人口在城镇的集聚需要有相应的产业支撑。否则，这些人在城镇建房或买房后，很可能继续到大城市打工，城镇也很难真正留住人。

某种意义上，这也是为什么强调“城镇化”而不是“城市化”的原因。一字之差，又将焦点聚集到长期被忽略的小城镇上。如果能够将大城市无法吸纳的人口就近留在原居地的小城镇，让小城镇发挥连接城市与乡村的桥梁作用，无疑是最理想的方案。目前，全国有2000个县，20000多个镇，每个县城增加5万人，就可以多容纳1亿人口;2万多个镇，每个镇增加2万人，就可以再容纳4亿人口。中国的国情就决定了，城镇化转移出来的人口，按总量来说，主要应该容纳在众多的中小城市和小城镇，而不是少数大城市和特大城市。

但小镇在中国又处在一个“倒金字塔”的城市行政体系——直辖市、省会城市、地级城市、县级市、镇——的末端。在这一体系下，较高级别的城市监督指导较低级别的城市，也享有更大的决策自主权、更多公共财政资源、更容易得到交通方面的便利，而许多小城镇则没有足够的财力投资公共服务。因此，城镇化进程本身就是一种制度变迁过程，这一制度变革需要找到新的突破口。

特色小镇：撬动城镇化的支点

2015年以来，“特色小镇”成为一个炙手可热的词。2016年7月，住建部、发改委和财政部三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，计划到2020年培育1000个各具特色、富有活力的特色小镇。同年10月，住建部公布了第一批特色小镇名单，进入这份名单的127个小镇由三部委共同认定。此后的一系列细则显示，产业升级、金融创新、历史文化传承、扶贫攻坚等任务都被纳入到这轮特色小镇发展的内涵中。

瑞士达沃斯小镇

“所谓特色小镇，实际上是指按照浙江的经验，在大城市周边或农村集聚区，以建制镇或城镇为基础，逐步形成的一种以特色产业为核心的小镇。”李铁说。

李铁告诉我，特色小镇在全国的遍地开花，源于2015年中央财经领导小组办公室主任刘鹤到浙江的调研。他在后来的调研报告中总结了浙江特色小镇的发展经验，特别指出特色小镇有助于促进实体经济和民营经济的发展，并对当地实现现代化产业发展、高科技发展起到了重要作用，希望能够按照浙江的方法在全国复制一批特色小镇。

浙江这些小镇最大的特点是什么呢？李铁说，首先在于以市场化的方式，将经营特色产业的行业和人才集聚到这个小镇，比如金融、互联网、专业加工等。其次，这些小镇是远离大城市中心区的。再次，这些小镇没有过高的房租和管理成本，在低成本的过程中形成产业集聚。最后，经过十几年的积累后形成一定规模，这种特色产业将辐射全国，甚至走向世界。

李铁告诉我，特色小镇其实是一种历史的沿袭。从80年代起，我国浙江、江苏、广州就已经有了这样一批特色小镇，例如温州柳市镇电器之都、浙江绍兴县柯桥镇纺织市场、台州市路桥区旧轮胎市场等，也是中国小城镇发展进程中一个非常具有创造性的节点。

而这一次特色小镇从幕后走向前台的背景，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令认为，一个是以此发展新兴产业，带动传统产业的转型升级，比如出现了互联网小镇、基金小镇、梦想小镇、创意小镇等;另一个就是乡村价值的提升，带来城市人的新选择，同时也带来对健康产业、旅游等产业的需求。

南京大学城市科学研究院院长张鸿雁认为，随着全球城市化的展开和信息网络经济的高速发展，资本和劳动力形成了全球性流动的增值效应，网络和智能技术为全球产业分工提供了新的竞争场域，使得各种经济要素可以不依赖传统区位空间而形成全球意义上的“特色文化中心”，这是特色小镇崛起的现实土壤。因此，从本质上说，特色小镇更像是一个新的地域生产力结构创新空间，创造特色小镇其实是创造可持续“文化动力”，而不以城市规模、人口数量和综合竞争力排名为主要标准。

以先行者浙江来看，特色小镇的萌芽也是基于破解空间地理瓶颈的现实。前浙江省省长李强曾说，浙江只有10万平方公里陆域面积，而且是“七山一水两分田”，从块状经济、县域经济，到工业区、开发区、高新区，再到集聚区、科技城，长期以来一直试图用最小的空间资源达到生产力的最优化布局。瑞士的达沃斯小镇、美国的格林威治对冲基金小镇、法国的普罗旺斯小镇、希腊的圣多里尼小镇的经验，对浙江优化生产力布局颇有启迪。因此，浙江的特色小镇是在区域空间特色上，以原有的“块状经濟”为基础，以产业集聚区为主体，形成的以非传统行政建制城镇为主体的综合创新空间。

特色小镇的优势在于差异化。比如，杭州的云栖小镇、梦想小镇都是信息经济特色小镇，但云栖小镇以发展大数据、云计算为特色，而梦想小镇主攻“互联网创业+风险投资”。差异化才能在有限的空间中进行优势产业资源的集聚。如云栖小镇的云计算机产业，形成了产值高达30亿元的产业规模，同时集聚了阿里云、富士康和英特尔等明星企业，其中由阿里云发起成立的由45家成员构成的中国首个云计算机产业联盟，构成了特色小镇的核心产业价值生态。

作为后现代社会的创新平台之一，特色小镇在中国刚刚起步。根据中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长、同济大学副教授张立对三部委评出的127个特色小镇的数据分析和实地调研，不同指标均反映出特色小镇在空间格局上的高度不均衡：从GDP产出来看，东部沿海、大都市周边地区小城镇明显占优;固定资产投资方面，东部沿海地区和内陆中心城市周边镇的投资量较大，其他则较少;而民间投资来看，东部沿海中心城市周边仍较多，中西部则较少。另一方面，特色小镇有一半以上的就业来自周边农村人口，最大值超过九成。但与此同时，许多特色小镇的主导产业尚不是很清晰，主导产业的平均就业贡献率只有40%。

在轰轰烈烈建设特色小镇的热潮中，李铁提醒，不能偏离了产业引导的初衷。如果打着特色小镇的旗号，变成新一轮房地产开发，或者建产业园区，等于是将高成本的发展模式复制到小镇，最终还是会遇到危机。“微软、苹果都是在车库里成长起来的，松下在刚刚起步时也只是一个小作坊。如果一开始就在那里建了房地产驱动的特色小镇的话，他们还能在那儿做创业梦吗？”