国家审计推进腐败治理的现实困境与实现路径

文/薛江谋

国家审计推进腐败治理的现实困境与实现路径

文/薛江谋

防范和揭露腐败一直是国家审计的关键责任，被视为国家审计参与国家治理的重要手段。腐败治理及反腐倡廉作为国家治理体系中的重要内容，通常要借助国家审计才能充分发挥作用。这是因为，腐败与舞弊行为均和金钱、财富、地位等存在直接关联，而国家审计工作关注的焦点是国家财富。在国家审计中，对独立性、强制性的要求极高，以此能够有力监督维护财政经济秩序，使工作职能的特点和反腐倡廉工作保持一致。

一、国家审计推进腐败治理的作用

（一）有利于建立健全反腐机制

我国正处在经济社会快速发展时期，需要在原有基础上构建新的社会管理机制，这势必要转变腐败治理的现有模式，使之处于转型的框架中。在这一过程中，国家审计的跟进，能够发现社会管理机制中存在的空白地带，让腐败分子侵占国有财产的行为无处遁形。更为重要的是，社会发展领域中的信息化程度会越来越高，国有企业和事业单位都搭建了更具效率的信息化平台，借助这一平台可以提升国家审计的效率和准确性、安全性，还能对社会组织的生产运营环节予以全过程监督，这有利于腐败治理工作的开展。

（二）有利于揭露查处腐败

经验表明，国家审计具有较强的“相对独立性”，这一具有特殊身份的“经济警察”可以协助政府完善反腐机制，让国有企业和事业单位的内部制度更加完善、内部控制更加高效，还能为腐败治理提供更多思路。尤其在腐败行为的预防等方面具有明显的作用。

（三）有利于推进政府问责

通常来讲，对经济利益的追求被视为腐败的根本动机。一些领导干部由于拥有对财务的支配权，如果其意志薄弱，难以经受住利益的诱惑，就会在假公济私的过程中产生腐败行为，以损害公共利益和违法违规的形式，让自身对“额外”利益的诉求得到满足——这是腐败最直接的表现。需要注意的是，腐败行为大多发生在较大型投资项目建设中，腐败人员借助经济活动的“掩护”行蝇营狗苟之事。所以，对领导干部开展经济责任监督、对政府人员进行问责能够对腐败治理起到很好的警示和惩治作用。此外，国家审计在推进政府问责方面具有关键作用，在世界范围内都被视为政府问责的前提和依据。

（四）有利于完善内部管理制度

在国家审计的过程中，无论是合规性审计还是绩效审计亦或是经济责任审计，都能够对审计对象的内部运营进行审查和监督。在对国有企业、事业单位等开展国家审计时，可以协助其发现在内部制度、内部运营和内部控制等方面存在的不足以及不合理之处，这对及时改进其内部管理模式、完善其组织结构有明显帮助。这是因为，对审计对象而言，无论是制度的不健全还是管理模式的不科学、不规范，都与企业内部存在的腐败问题直接相关，唯有借助国家审计的形式，才能促使审计对象及时有效的填补制度漏洞，让腐败没有制度空子可以钻，在源头上限制腐败行为的发生。

二、国家审计在腐败治理中的现实困境

（一）缺乏法律保障和审计标准

对审计对象开展国家审计能够有效遏制腐败，尤其在进行财政资金绩效审计的过程中，可以提升政府行政部门资金管理的水平和资金使用效率，还能降低腐败发生的概率。但需要注意的是，我国在国家审计方面还需要进一步加快法律保障与评价标准的出台。这是因为，我国基于腐败审计的国家审计工作起步较晚，与国家审计和腐败治理相关的法律法规体系并没有直接涉及到审计层面。比如，财政资金绩效审计在评价标准体系的构建和实施方面就遭遇了极大的制度和法律制约。此外，由于缺乏评价标准，针对腐败治理的国家审计就缺少了科学依据，这势必要影响政府效能的发挥以及廉洁政府建设目标的实现。

（二）欠缺对公共经济政策的评估机制

国家审计是一个宽泛的概念，在很多具体领域都可以对腐败治理提供必要的帮助和指导。比如，对审计对象进行公共政策绩效审计就可以很好地促进政府改善工作效率与服务质量，提升决策水平与管理绩效，这对反腐制度的完善和在源头上惩治腐败有很大帮助。可是，我国当前在政策绩效审计方面并不成熟，并未构建起公共经济政策方面的评价体系，这就使得政策绩效审计工作无法正常开展起来。基于这样的现实，我国大量审计对象在管理制度方面都形同虚设，在考核体系层面也有待完善，所有这些均提升了国家审计的难度。由于上述原因，使得审计人员在开展国家审计时，无法找到法律依据与评价标准，这为腐败行为的持续发展释放了某种“纵容”的信号。

（三）相关部门协作力度缺位

在我国，反腐败工作主要由纪检组织、监察委员会以及司法部门负责，审计机关和工商管理部门起到的是辅助作用，为了达到更好的反腐败效果，就应该注重这些组织之间的协调与配合。其中，国家审计需要在反腐中发挥基础性作用——在对审计对象进行审计的过程中，需要及时发现在财政和财务收支等方面是否存在官员贪污腐败的线索，一旦发现要第一时间移交至公安和司法部门等待处理。同时，要充分发挥审计、纪检、监察和司法等部门各自的作用，在协调配合和信息资源共享的过程中提升反腐效果。可是，我国现存法律并未对信息传递和手续交接时间与内容给出合乎法律的规定，也未对信息失真的补救措施给出规定，这在很大程度上消弱了国家审计下腐败治理的效率效果。

（四）审计公告透明度有待提升

与腐败行为相关的审计公告能够把审计发现的问题和需要公示的行为和事实公之于众，以便揭露对国有资源的浪费、舞弊和腐败等违法违纪行为，让社会公众可以对审计对象的整改情况加以监督，提升制度的约束力。而事实上，虽然审计公告制度能够在腐败治理中发挥积极的作用，且这一制度也在我国施行了较长时间，但制度设计上的缺陷使得公告范围十分有限。从近几年的情况可以看出，我国公布的与腐败治理相关的国家审计的结果只占审计活动的较少比例，与社会所期望的水平存在较大差距。此外，审计公告法律体系尚不完善，这也导致国家审计公告透明度较低。

三、国家审计推动腐败治理的实现路径

（一）借助强化问责制提升监管力度

腐败的治理与监管不可分割，为了减少腐败给国家带来的经济损失与社会危害，需要在国家审计实践中，强化问责制以提升监管力度。腐败治理作为特殊的社会监控系统，极易受到侵蚀，而在形成腐败之后不加以监管，就会产生“塌方式腐败”和“窝式腐败”。为此，要在国家审计的基础上，构建专业监控系统与监管机构，在保持其独立性的同时，不断提升监督工作的有效性。还应构建全面而完善的国家审计评估体系，从根源上消除监督管控不力的问题。2017年3月，中部某地级市审计局针对“雁过拔毛”式腐败问题印发了《集中整治“雁过拔毛”式腐败问题实施办法》，要求高度重视专项整改工作，以专项整治“雁过拔毛”式腐败问题为突破口，加大审计力度，着力发现“雁过拔毛”式腐败问题线索，着力快查严处典型问题，着力建章立制管住长远，切实维护人民群众切身利益，查处损害群众利益的不正之风和腐败问题。这一工作的开展，充分发挥了审计在集中整治中的保障与监督作用，让群众反映强烈的突出问题得到了解决。

（二）通过改善信息披露水平提高审计透明度

国内外反腐和审计经验表明，改善信息披露和给予社会公众更多的权利能够有效降低腐败发生的概率。政府在信息公开方面程度越高、透明度越强，腐败发生的概率就越小。因此，为了提升腐败治理的效率和效果，需要在国家审计的过程中，会同更多部门提升政府信息的公开度，提升公民民主监督的意识，建立健全相关的法律法规。同时，持续完善国家审计与腐败治理的融合程度，借助信息披露和审计透明度的提升，为消除腐败行为提供监督。

（三）借助体制改革提升国家审计的独立性

为了积极回应腐败治理的现实诉求，国家审计需要对自身行使职权进行规范、对国家审计服务治理腐败的路径开展有益探索，提升国家审计的独立性。为此，国家审计需要不断加强权力制约机制，最大限度摆脱有关部门的干预，让国家审计的独立性得到确认和保证，以此有效遏制腐败犯罪行为。要实现这些，除了要进行国家审计的体制改革，把国家审计机构从政府部门独立出来外，还应使之不受其他部门的干涉，在根本上确保其“独立性”，发挥其在治理腐败方面的效用。

（四）借助组织变革提升审计实践协作性

经验表明，在提升国家审计独立性的同时，需要进一步强化审计制衡能力和审计实践的协作性。这是因为，国家审计对腐败行为的治理需要做到及时揭露，这对不同部门之间的配合和协调提出了更高要求。为此，需要建立高效的审计工作系统，把人大监督和国家审计监督结合在一起，增强国家审计的权威性。同时，国家审计机构应和民间审计机构相结合，让国家审计在专业技术水平方面满足治理腐败的要求，提升审计的专业性和全面性，提高国家审计对治理腐败的震慑作用。

比如，在脱贫攻坚中，各级财政不断加大扶贫开发投入力度。2017年1—3月，国家审计机构审计了贵州、云南、四川、重庆、广西、海南、湖南等20个省区市所属的158个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县。围绕“政策”“资金”两个主线，重点抽查扶贫资金336.17亿元。审计公告显示，2016年，全国共剔除识别不精准人口900多万，补录新识别贫困人口800多万，严肃查处建档立卡中弄虚作假、失职渎职、优亲厚友等行为，贫困人口识别精准度进一步提高。在抽查的158个县中，有119个县财政涉农资金统筹整合试点推进慢。由于统筹整合使用不到位等原因，84个县形成闲置资金19.54亿元，有6.23亿元已闲置2年以上未能盘活统筹使用。日常监管不到位，发生骗取套取、违规使用、借机牟利等问题的资金有3.81亿元。因此，审计部门要把加快资金使用进度作为工作重点，把县乡村作为扶贫资金监管重点，切实发挥财政扶贫资金的使用效果。

【本文系河南省教育厅人文社会科学项目“中华互助精神研究”（2016-qn-155）的阶段性成果】

（作者单位：南阳师范学院）