多族群社会的国家治理
——对比利时国家改革的研究

侯 喆

2006年12月13日晚，比利时公共电视台RTBF报道了一则新闻，内容为比利时的弗拉芒区已经宣布独立，比利时分裂。这条假新闻引发了大众的恐慌与政客的谴责，但也反映了比利时长期存在的分离主义倾向。电视台事后承认，他们做这次新闻是为了引发人们对比利时国内政治的讨论（Reuters，2006）。

处于欧洲地理中心位置的比利时，经常被认为是一个政治上分离国家的典型。经过多次国家改革的比利时，最终形成了现在的联邦制。比利时联邦的分权同时体现在横向和纵向两个方面。横向上来说，比利时联邦制度的第一层由联邦政府（federal government）、社群（communi⁃ties）和大区①大区，也称为行政区。（regions）组成。根据比利时宪法的表述：“比利时是一个由社群和大区来构成的联邦国家。”在法律上居于平等地位的联邦政府、社群和大区在不同的领域分权负责。纵向上来说，第一层的联邦政府、社群和大区之下，有着第二层的各省（provinces）和第三层的各市镇（communes）。各省在1993年之前是由中央政府直接管理，在第四次国家改革之后，则改由其上级政府管理，所谓的上级政府也就包括了上级的联邦、社群和大区。各市镇与其上级的各省类似，是由上级相关机构，也就是联邦政府、社群和大区来监管。市镇在财政上则是由大区来资助并审计（belgium.be&Official information and services,n.d.-h）。比利时联邦制度除了联邦政府、文化社群和大区政府的分权外，地方事务保留在省（province）和市镇（commune）一级。

比利时略显复杂的联邦制度是经历了多次国家改革之后逐渐形成的，这既是为了维持一个有着分离主义倾向的多族群国家的统一，也是为了保证各社群在政治、经济与文化上的独特性。基于语言的差别，比利时划分为弗拉芒语（Flemish）、法语（French）和德语（German）三大社群。基于地域的差别，比利时从北到南可以划分为弗拉芒（Flemish）、布鲁塞尔首都（Brussels-Capital）和瓦隆（Walloon）三个大区。但在某些部分，社群与大区交叉或重合。例如，弗拉芒语社群与弗拉芒大区是合二为一的，因而在法兰德斯（Flanders）地区，由一个统一弗拉芒议会和弗拉芒政府来履行职责。而瓦隆大区因为包含了法语社群和居于东部烈日省的德语社群而有所不同。

本文将分析比利时如何通过历次国家改革实现多族群社会的有效治理，尤其关注在其国家结构形式从单一制到联邦制转变的过程中，如何通过不断地分权与调整来巩固联邦制度，以及联邦分权下的各治理主体如何履行自己的职责与功能来弥合这样一个有着分离主义倾向的国家的有效运作。

一、单一制背景下的分权

（一）从单一制宪法到社群分立

比利时迄今为止经历过六次国家改革，也就是宪法改革。1830年比利时建国，直到次年2月，第一部宪法才得以出台。宪法规定比利时是一个单一制的议会君主制国家，宪法的核心是立法、决策和司法三权分立。

比利时的第一次宪法改革发生在1970年，国家改革的序幕也由此揭开。这次改革的主要动因是保护和彰显各族群文化权利，为了应对弗拉芒人文化自治的诉求，通过分立社群来缓解南北地区日渐激进的分裂运动（Heisler，1991，p186）（belgium.be&Official information and services,n.d.-d）。

比利时的族群问题主要体现在，法语社群与弗拉芒语社群的居民在享有不同资源的同时，都认为自己在整个国家中处于劣势（Van de Craen，2002）。简单而言，族群冲突可分为两个发展阶段，第一阶段是多数但弱势的弗拉芒语族群为了争取语言平等和文化自主，向少数但优势的法语族群展开抗争，第二阶段则是少数又逐渐弱势的法语族群为了争取经济权益和社会福利保障，向弗拉芒语族群争权（劉華宗，2009，p6）。

1830年始，弗拉芒语与法语的地位之争就一直隐藏在比利时建国的背景中。当时，法语是一种地位的象征，代表的是胜利者、自由主义意识形态。一般而言，贵族、知识阶层和地位较高的资产阶级以法语为尊，弗拉芒上流社会也认同法语为有文化水准的语言。反之，弗拉芒语则被认为是一种地方性的语言，与贫穷和下层阶级 相 联 系（Witte，2005，p166）（Witte，Craey⁃beckx，&Meynen，2000，P44）。法语的支配性地位是中央集权和国家建设的一部分，建国伊始，族群冲突就是一个政治的、社会经济的和语言的问题（Fitzmaurice，1999，p87）。在这一背景下，弗拉芒民族运动的持续存在就不足为奇了。感受到权利受损的弗拉芒人民试图通过文艺创作凝聚弗拉芒意识和族群认同、筹组政党、选票施压及群众运动等争取各项政治、社会与文化方面的自主权（劉華宗，2009，p12）。经过弗拉芒语族群的不懈努力，到1897年弗拉芒语成为比利时官方认可的语言之一。

在这样的背景下，第一次宪法修改集中于文化权力就不足为奇了。这次国家改革决定在比利时设立三个文化社群，也赋予社群一定程度上的文化自主。1971年，社群的行政机关与议会也被设立（謝國斌，2007，p164）。但这次改革尚未解决的问题是三个社群的权力问题，尽管社群被界分而且通过宪法确立下来，但是实际上并未被赋予恰当的权力，因而并未能解决各大社群的诉求（belgium.be&Official information and services,n.d.-d）。社群的行政机关与议会并非独立存在。行政机关仍旧隶属中央政府，对中央政府负责；社群议会的议员也非独立选举产生，而是由中央的弗拉芒语和法语两群国会议员执行立法任务（謝國斌，2007，p165）。

与文化分歧并列成为两大族群冲突根源的是南北地区经济发展状况对比的改变。建国伊始，瓦隆地区的工业发达，在铁路、采煤和工业建设方面均属欧洲领先地位，加上对矿产资源丰富的刚果的殖民，使得瓦隆地区的经济实力远超弗拉芒地区（劉華宗，2009，p18-19）。而经历了两次世界大战，瓦隆区工业衰退之后，弗拉芒地区则凭借着自身地理位置的优势，大力发展新兴产业、轻工业和高科技产业，从而两个地区的经济力量对比发生了变化（劉華宗，2009，p19）。

为了应对瓦隆地区和布鲁塞尔地区讲法语的比利时人的经济自决的要求，这次宪法改革也为后来大区的划分埋下了伏笔。与文化诉求不同，这类诉求主要是希望通过地域的划分来实现经济自主（belgium.be&Official information and services,n.d.-d）。

（二）社群扩权与大区设立

1980年，比利时的第二次国家改革发生。原先的文化社群改为三个社群，以语言的区别为界，分别是弗拉芒语社群、法语社群和德语社群。原先社群的权力得到了进一步的扩张，社群不仅仅关注文化事务，也同时关注其他的社会服务。每个社群也被赋予了新的政治权力，有各自的议会和政府（belgium.be&Official informa⁃tion and services,n.d.-d）。此项改革已经逐渐显示出文化事务中联邦化的倾向。

此外，在社会经济事务方面，酝酿于20世纪70年代的大区划分也得以实现。弗拉芒大区和瓦隆大区被设立，与社群一样，每个大区也有各自的议会和政府①在法兰德斯地区，社群与大区的议会和政府是合二为一的；法语社群和瓦隆大区还是保持各自独立的议会和政府。。大区的议会有权制定法律，这些法律在司法上和联邦法律享有相同的地位，大区政府独立于联邦政府，大区部长对大区议会负责（劉華宗，2009，p23）。同时，布鲁塞尔大区尽管已经被设立，但是具体的权力和地位却没有被明确（belgium.be&Official information and services,n.d.-d），仍旧处在弗拉芒力量占多数的联邦政府的管辖之下（劉華宗，2009，p23）。

二、从单一制到联邦制

（一）双语区的设立与社群权力的扩张

1988至1989年，第三次国家改革在比利时发生。这次的改革正式确立了布鲁塞尔首都大区权力，它的地位与弗拉芒和瓦隆大区一样，设立了自己的议会和政府（belgium.be&Official information and services,n.d.-i），建立起弗拉芒语和法语的双语区制度（劉華宗，2009，p24）。同时，已被确立多年的社群被赋予更大的权力，增加了教育权。各大区地位也得到巩固，在交通和公共领域享有更多权力（belgium.be&Official information and services,n.d.-i）。布鲁塞尔首都大区的设立成为了弥补社群分立的重要措施，作为比利时唯一一个双语区，这也是两个族群居民共处的一个重要地域。

（二）联邦制的确立

比利时的第四次宪法改革最终确立了联邦制度。第四次国家改革在1993年开始，核心是对各项权力的重新分配。从对宪法的修正来看，重点包括：重新建构联邦参议院，使其成为大区和社群的代表；将宪法规定的赋予联邦的权力外的其他权力转移给大区和社群政府；农业、科学研究、外贸、环境等相关权力转移给大区（Murphy，1995，p88）。外交政策领域的某些权限也有转移，联邦、大区和社群都被赋予追求各自外交政策的权利（劉華宗，2009，p26）。

至1994年第四次国家改革结束，比利时已经从一个单一制国家演变为一个联邦制国家，联邦的成员单位社群和大区经历四次改革，已经享有大量权力。从比利时宪法第一条的表述可以看出，原先的“比利时由各省组成”的表述已经变为了现在的“比利时是一个由社群和大区组成的联邦制国家”（belgium.be&Official in⁃formation and services,n.d.-i）。大区和社群基本享有了除国家经济、货币政策、司法、国防、外交政策、社会安全和警察事务以外的所有事务的管辖权限（Vos，1996，p93）。

与主权权力为中央政府所有的单一制相比，联邦制的核心在于由宪法规定联邦与各成员单位所享有的权力（M.Levine，2003，p312）。比利时的联邦制的建立是顺应了国内多族群政治生态的要求，通过历次国家改革将权力赋予分属于联邦政府、社群和大区。从改革的历程中可以看出，比利时的宪法改革是一种应对性的变革，即当现有的政治体制已经受到各族群政治力量的冲击时，经过各方协商、通过微调的方式逐渐实现的。从单一制的国家体制到联邦制的确立，从文化社群有名无权到赋权于各文化社群，从仅仅将文化社群分立到设置各大区来分立政治权力，这些都显示出不断向地方分权的趋势。但同时，也应该看到，比利时为了维持一个完整国家作出的努力。布鲁塞尔大区的设立与赋权就是其中一个重要的例子。布鲁塞尔作为比利时的首都与欧盟的“首都”，其在政治改革中象征意义与现实意义都不可小觑，布鲁塞尔作为双语区的存在可以说是国家统一的最好证明。

比利时联邦的特殊之处就在于，比利时是从一个单一制国家转变过来的。经历历次改革，比利时的政治体制中仍然可以看到单一制的影子。在关乎国家结构形式的问题中，单一制下的中央和地方与联邦制下的中央和地方不是一回事，因为联邦制下的州、邦、共和国、大区等成员单位也有自己的中央和地方。应该说，联邦制不是中央与地方的问题，而是联邦与成员单位的关系问题。然而，相对单一制国家而言，联邦制的联邦相当于“中央”，其成员单位相当于“地方”。对于比利时来说，这一问题更为复杂。在单一制向联邦制改革初期，单一制中的“中央——地方”分权的意识依然存在，联邦政府集权，成员单位兼有地方分权的影子，随处可见。联邦政府在总的政策主导层面，还是实际强于联邦的成员单位（廖立文，2007，p67）。这种状况在后来的改革中逐渐得以改变，更多的权力被赋予大区与社群。

三、联邦制的完善

在比利时，联邦主掌有关国家（外部与内部）主权的行使，大区和文化社群则享有地方分权性的“集体性与个体性”①集体性与个体性：des affaires collectives et personnalisables事务完整自主权（廖立文，2007，p65）。联邦制为断裂社会提供了维持社会团结和一致的制度性机制，对此类社会极其关键（海伍德，2006，p202）。比利时的联邦分权是对社群分立可能造成的国家分裂的一种现实政治的应对，在某种程度上也确实解决了相关问题。但同时，联邦制不是解决一切的良方，这一点从2007与2010年两次联邦政府难产可以窥见一斑。而且，随着联邦政府权力的愈加空心化，比利时的联邦也被冠以“具有邦联化走向的联邦化体制”②具有邦联化走向的联邦化体制：un fédéralisme fédéralisé mais conféderalisable（廖立文，2007，p41）。

（一）社群与大区财权的进一步扩张

2001年，第五次比利时的国家改革以两个协议的出台为标志。这次改革，权力地方化进一步得到强化，尤其是地方财政权的扩张。根据朗贝尔蒙协议（The Lambermont Accord），部分原属于联邦的权力将被转移到社群和大区，农业、渔业和外贸领域的权力被地方化了。此外，议会选举的经费和政党的附加经费的审计也被转移至社群和大区。协议还规定了社群经费方面的一些措施和大区财政权的扩展。联邦政府分配额外的预算到弗拉芒语和法语社群委员会（bel⁃gium.be&Official information and services,n.d.-c）。同时，在关乎地方政府的问题方面，原先属于联邦的权力更多地被赋予了大区。例如各省省长原先是代表联邦一级，现在则转为代表大区政府（belgium.be&Official information and ser⁃vices,n.d.-g）。隆巴德协议（The Lombard Accord）则修改了布鲁塞尔大区的机构运作方式。在布鲁塞尔首都大区的议会中，弗拉芒语和法语两个不同语区的席位分配也有所变化（belgium.be&Official information and services,n.d.-c）。

第五次国家改革完成后，至2007年时，比利时宪法中增加了一条7bis条款，名为“比利时联邦、社群和大区的政策目标”，旨在加强联邦政府、社群和大区之间在社会、经济和环境问题方面的团结和协作（Belgian House of Representa⁃tives,2007）。

2007年6月10日，在比利时联邦议会的改选中，赢得议会多数席位的弗拉芒区的基督教民主党无法联合其他政党，比利时联邦政府难以组建。这个难产局面一直延续了9个多月，直到2008年3月20日荷语基督教民主联盟的领导人伊夫·莱特姆被任命为新首相为止。

当然，政党分歧的背后是族群间的政治诉求的差异和双方的博弈。其中，关于地方政府自治权问题、税收政策问题与弗拉芒语区法语选民的投票权问题都引发了各党派的分歧。弗拉芒区的政党支持将联邦权力更多地下放给大区，尤其是税收权，而经济发展水平弱于弗拉芒区的瓦隆区则更支持联邦政府的权力，认为过度下放权力会影响瓦隆区所能接受的财政支持并损害联邦制的完整。此外，弗拉芒语区的政党试图通过一项对于弗拉芒语区中法语选民的投票权的决议，使得部分原先可以投票给法语区政党的选民被划入弗拉芒语区，这一决议在法语区政党的反对下还是被通过了，从而引起了双方政党更大的分歧。

2007年的政府组建危机未过去多久，2010年4月22日，比利时弗拉芒语政党与瓦隆区政党因为布鲁塞尔首都区的行政区划问题的谈判失败，弗拉芒开放自由党宣布退出比利时执政联盟，时任首相莱特姆内阁辞职。自2010年6月13日举行立法选举后，弗拉芒政党和瓦隆区政党因国家体制改革方案的分歧长期无法组成政府，又一次发生政府难产。这一状况一直延续到2011年12月5日埃利奥·迪吕波被任命为首相，领导六大政党组成了联合政府。

（二）朝向更高效的联邦国家

在2010年长达一年多的政府难产过程中，比利时开始酝酿第六次国家改革。2011年11月，一份题为“一个更高效的联邦国家与更自主的实体”的协议出台，计划在未来逐步实施一系列改革措施（belgium.be&Official information and services,n.d.-a）。

改革的第一阶段自2012年7月开始，主要议题是为了解决布鲁塞尔——哈尔——维尔沃德（Brussels-Halle-Vilvoorde）地区的司法改革和选区划分问题。

在司法问题方面，BHV地区改革的最终目标是在哈尔——维尔沃德形成一个新的弗拉芒语的公诉人部门，其中会有自己的公诉人和一些双语的地方执法官。双语的布鲁塞尔公诉人部门将会有一个法语公诉人和一个弗拉芒语副公诉人。布鲁塞尔法庭将会分为弗拉芒语和法语法庭，各法庭会有自己的主席和法官。关于法律语言的一些方面也会改进，重点是在法律事务的语言使用方面（belgium.be&Official infor⁃mation and services,n.d.-a）。

关于BHV选区划分的问题，早在2007年就由弗拉芒语基督教民主党提出。主要的诉求是将该选区分为布鲁塞尔（Brussels）双语选区与哈尔——维尔沃德（Halle-Vilvoorde）弗拉芒语选区两部分。这一动议一旦通过，就意味着居住在哈尔——维尔沃德的法语选民只能将选票投给弗拉芒区政党，这对瓦隆区政党来说是不可接受的，因而一直没能付诸实施（Swenden&Jans，2006，p893）。

经过改革，BHV选区已经被拆分为弗拉芒布拉班特选区（Flemish Brabant）和布鲁塞尔首都选区（Brussels-Capital①布鲁塞尔首都区由19个基层自治体（municipalities）组成。）。居住在弗拉芒布拉班特，但并不在有语言设施的六个选区②有语言设施的自治体（Municipalities with language facilities）是指这样一些自治体，在其中，居民有权使用官方语言之外的语言与官方交流。例如，可以在弗拉芒地区或德语区的自治体中使用法语，亦可在瓦隆区使用弗拉芒语或德语（Popelier&Lemmens，2015，p22）。中居民只能在弗拉芒布拉班特的名单上选择候选人进行投票。而六个有语言设施的选区中的居民则可以投票给弗拉芒布拉班特或者布鲁塞尔的候选人。此外，布鲁塞尔首都选区的居民现在只能给布鲁塞尔的候选人投票（belgium.be&Official information and services,n.d.-a）。

此外，立法者计划建设一个布鲁塞尔的都市社区，以此来促进跨大区事务中各层级权力间的对话。新法律也增加了对布鲁塞尔首都区的财政支持（belgium.be&Official information and services,n.d.-a）。

（三）地方分权与国家治理

从比利时的六次国家改革的历程来看，比利时一直没有停止对国家治理体制的革新，并形成了一个相对而言容错率较高的制度。而变革的核心一直围绕着分权与整合的问题，这一过程也包含了地方政府，即最基层的市镇与中间层的省的角色变化。

市镇是最基层的一级治理单位，它们在比利时建国之前就已存在，并享有一定程度的自治权。对市镇进行管辖的主要是各大区的机构，联邦与社群只在其权力范围内享有一小部分的管辖权（belgium.be&Official information and services,n.d.-b）。而市镇的治下则囊括了从市政建设到居民生活的方方面面，包括社会福利、公共秩序、住房和教育等关乎居民切身利益的事务（belgium.be&Official information and services,n.d.-e）。

省一级的行政单位，居于中央与基层市镇之间，在联邦制确立前是作为中间层的政府而存在的，也就充当了单一制国家体系中地方权力的行使者。时至20世纪90年代初，国家结构形式尚未完全变革为联邦制时，已经有对省这一行政级别该何去何从的担忧（Delmartino，1993，p59）。在布鲁塞尔首都大区中，已经没有了省的划分，大区政府已经承担了所有的功能。而在其他大区，省的地位也日渐尴尬。作为一级行政单位的省仍然存在，但是其作为一级独立治理主体的角色已经弱化。省级的事务中，大部分受到大区机构的管辖，小部分诸如文化、教育类的事务则归于社群的管理之下（belgium.be&Official information and services,n.d.-f）。

四、结语

联邦制度中联邦政府的不断弱化与成员单位权力的日渐扩大对于整个比利时的统一来说是不利的。对于现有联邦制度是否有效维持了国家统一这个问题，还没有清晰明确的答案，可谓“成”也联邦，“败”也联邦。但是，联邦制下的分权对于社会治理方面的积极作用则是毋庸置疑的。

根据2014年在比利时青年人中进行的一项调查报告显示：四分之三的比利时青年人还是希望比利时作为一个完整的国家而存在的，并且希望更多的权力从社群和大区归还给联邦政府。但同时，将近半数的受访者担心将来比利时会走向分裂。①这项研究由VUB的教授Mark Elchardus和Petrus Te Braak进行。更详细的调研内容为：受访者被询问关于是否应该分裂国家还是维持现在的状态，以及是否应该將弗拉芒大区、瓦隆大区和布鲁塞尔首都大区的权力归还给联邦政府。在受访的1964位25岁至35岁的比利时人中，四分之三的人赞同比利时作为一个完整国家而存在，其中，弗拉芒人的比例大约是68%，讲法语人的比例大约是84.7%。对于未来的预期，43.8%的弗拉芒人担心比利时会分裂，讲法语人的比例则过半。

尽管比利时因族群问题仍显得有些分散，但比利时人的政治智慧不容否认。多次政府难产的背后，一方面各方政治力量进行博弈与斗争，另一方面各方力量也作出相互妥协。强势方与弱势方都没有试图运用强力来通过只有利于己方的政治决议，而是经由讨论和协商，在“过渡政府”治理国家的帮助下，经历一次又一次的调整，将国家体制逐步变革为最适合国家治理的制度。

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