浅论行政诉讼中滥用行政诉权行为的规制

雷 禹

浅论行政诉讼中滥用行政诉权行为的规制

雷 禹

行政诉讼法是行政法的重要组成部分，在规范行政权力的行使和保障公民合法权利方面发挥着巨大作用。2015年5月1日起，我国的新《行政诉讼法》开始施行。该法最大的变化之一就是由原先的立案审查制改为立案登记制。立案登记制的确立，从根本上解决了“民告官”难立案的问题，也对进一步规范行政机关的行政行为起到了有效的促进作用。但与此同时，由于行政诉讼的门槛大大降低，也出现了少数人滥用行政诉权的现象，这不仅给人民法院和各级行政机关工作的正常开展造成了较大影响，也给其他人合理行使行政诉权造成了阻碍，应该引起我们的足够重视。

行政诉讼

一、新《行政诉讼法》实施以来的情况

新《行政诉讼法》实施以来，最为明显的变化莫过于行政诉讼收案数量呈现爆炸式的增长。在不到两年的时间里，不少法院行政诉讼的收案数从以前每年几十上百件猛增至几百上千件。以某法院为例，该院行政案件2014年收案总数为232件；2015年收案总数为726件，较2014年增长212.93%；2016年收案总数为1734件，较2015年又增长138.84%。出现这种情况，一方面是因为大量新法实施之前由于各种原因没有立案的案件在实行立案登记制之后的集中爆发，另一方面也是因为随着依法治国建设的不断推进，人民群众的法治观念和法律意识不断增强，在行政机关的不法侵害时，敢于运用法律武器来维护自身的合法权益。

但通过分析，在这些数量庞大的行政诉讼案件中，有相当数量的案件是因为滥用诉权引起的。根据最高人民法院的总结，滥用诉权的表现主要有以下几个方面：“第一，反复诉讼，即针对同一行为的各个程序反复起诉，或者针对不同的行为、不同的行政机关反复提起诉讼；第二，利用法律规定的投诉、举报制度，将一些更加适宜通过仲裁、民事诉讼渠道化解的纠纷，转化为行政纠纷，以行政机关不履行、不完全履行对投诉、举报的查处职责为由提起的行政诉讼；第三，利用上下级行政机关之间的层级监督规定，将下级行政机关管辖的事项以上级机关不履行监督、转移甚至查处的职责为由提起行政诉讼；第四，利用政府信息公开立法不完善、不明确的漏洞，以被申请机关不依法公开政府信息为由提起行政诉讼；第五，滥用诉讼程序权利，如管辖权异议、回避、要求行政机关负责人必须出庭应诉以及以行政机关负责人未出庭应诉为由，不配合法庭审理。”①

2015年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院召开新闻发布会通报了8起滥用获取政府信息权、滥用诉权的行政诉讼案件，在全国范围内率先对政府信息公开滥诉行为进行了规制。该法院裁定驳回了原告分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局的起诉。据报道，原告曾在1年左右的时间内，至少94次向上述5个行政机关提出政府信息公开申请，并向港闸区人民法院提出了8起行政诉讼。从这个案件中，我们可以看到滥用行政诉权并非是立案登记制实行之后的产物，但这种现象在立案登记制实行之后愈演愈烈，尤其集中在征地拆迁、政府信息公开等类型的案件中，必须加以规制。

二、滥用诉权产生的负面影响

（一）浪费司法资源

每一个行政案件无论案情简单还是复杂，都要严格按照程序进行审理。据了解，目前很多法院行政审判人员相对数量较少、法官助理和书记员等司法辅助人员还不到位的情况比较普遍。面对着案多人少的现实，法官在处理审理案件之外还要承担大量繁杂的事务性工作。因此，滥诉案件如果得不到有效控制，必然会造成司法资源的极大浪费。

（二）干扰行政机关的正常工作

根据相关法律规定，在行政诉讼中，行政机关负责人或工作人员必须出庭应诉，不能仅有代理律师出庭，且在法定的情形下，必须由行政机关负责人出庭应诉。同时，为了确保案件审理的正常进行，行政机关还要收集和提供相关证据并进行答辩。所以滥诉案件的大量出现会导致行政机关耗费大量的精力疲于应诉，从而使行政机关的正常工作受到影响。

（三）影响其他公民诉权

行政诉讼中公民和法人诉权的实现不仅仅局限于得到立案，还应该包括案件得到尽快处理、获得公正裁判。一旦滥诉案件数量增加，势必会影响到正常案件的审理，可能出现案件久拖不决甚至超期办理、可以开庭审理但因为时间和人员限制最后通过书面审理或者通过询问调查来审理等情况，极大的影响行政案件审理的效率和质量。

三、滥用诉权行为的制约方法

一是调整诉讼费用调节机制。滥诉现象的出现，一定程度上与诉讼费用调节机制的失灵也有关系。根据我国《诉讼费用交纳办法》的规定，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。有观点认为，在当前社会经济水平有较大提升的情况下，现有收费标准明显偏低，使得败诉成本不足以制约诉讼权利的不当行使，助长了滥诉现象的发生。客观地说，适当提高行政诉讼的诉讼费用交纳标准，确实有助于提高败诉成本，遏制诉讼权利的不当行使。但是，诉讼费用提高的幅度也不能违背了行政诉讼保护当事人诉权的初衷。因此，参照民事诉讼依据诉讼标的额大小进行收费并不妥当，可以由各省根据城镇居民可支配收入等标准制定符合本省居民生活水平的诉讼费用交纳标准，从而实现保障当事人诉讼权利和遏制滥诉现象的平衡。

二是规范立案登记。新《行政诉讼法》规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，并对起诉条件进行了列举。根据最高人民法院的观点，在立案审查的过程中，对这些起诉条件不能仅作形式上的审查，而要进行一定程度的实体审查。但在实际中，一方面新《行政诉讼法》及相关配套的法律法规对如何进行实体审查并没有一个十分明确的标准；另一方面，有的法院在立案的过程中，只作形式审查，不作实体审查，从而导致大量应当裁定不予立案的案件进入法院。因此，需要进一步明确对起诉条件的审查标准和审查程度，提高法律规定在司法实践中的可操作性。此外，还要进一步加强立案庭和行政庭的沟通协调，使立案庭能够更准确的理解立案登记制的立案条件和立法精神，把好行政案件的入口，从源头上做好滥诉案件的防范工作。

三是制定滥用诉权的认定标准和惩罚措施。在司法实践中，有的当事人将行政诉讼作为向行政机关施压、迫使行政机关就范的方式，来争取更多不合理甚至是不法的利益。如果任由这种行为的发生，就违背了行政诉讼法的立法目的和立法精神。因此，在正面引导和规制失去作用的情况下，通过一定的手段加以惩戒也是很有必要的。目前，已有法院通过立案时签订诚信诉讼承诺书的方法来防范滥诉案件，但由于约束力有限，并不见得能够取得比较明显的成效。也有人建议采取建立滥用诉权、恶意诉讼人员清单等措施来规制滥用诉权的行为。但不管采取哪种方法，最根本的还是应该由法律或者司法解释对滥用诉权的行为做出明确的界定，规定具体的认定标准和程序。在此基础上，按照法定的标准和程序，对滥诉行为人给予不同程度的惩处，这样才能确保在最大限度保障当事人合法行使诉权的同时，有效减少滥用诉权行为的发生。

四是拓宽行政纠纷多元化解决的途径。行政诉讼应该作为行政纠纷的最终解决机制而不是主要或者唯一的解决机制。在国外，除了行政诉讼还有很多其他较为完善的行政纠纷解决机制，比如法国的行政调解专员制度、德国的行政复议制度、英国的行政裁判所制度等，这些制度都对行政纠纷起到了有效的分流作用。但是在我国，由于行政复议的作用不甚理想、其他解决途径极为缺乏，行政诉讼便成了解决行政纠纷的主要途径。很多当事人为了实现自己的利益诉求，让本不应该通过行政诉讼来解决的矛盾进入到行政诉讼的程序之中，导致了大量滥诉案件的产生。只有进一步强化行政复议的作用，建立健全行政裁决、行政调解、行政和解等多元化的行政纠纷解决机制，使这些机制做出处理结果的效力和效果真正得到当事人的认可，才能及时分流和化解各类行政纠纷。

注释：

①耿宝建．新《行政诉讼法》实施一年回顾与展望[J]．法律适用,2016(8)．

[1]顾浩立．博弈与平衡:试论新《行政诉讼法》框架下诉权保障与滥诉规制[J]．法制博览,2016(07)．

[2]石东弘,王娟．对行政诉讼中不当行使起诉权行为的引导与规制[J]．人民法院报,2016．

[3]黄先雄,黄婷．行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对[J]．行政法学研究,2015(6)．

（作者单位：湖北省高级人民法院）