行政决策法治化的现实检视与实现路径研究

文/盐城市响水县政府法制办 周而辉

行政决策法治化的现实检视与实现路径研究

文/盐城市响水县政府法制办 周而辉

行政决策一直是政府法制建设的难点，其原因是多方面的。本文通过对行政决策法治化建设过程中的种种表现形式以及其深层次的非法治化的原因进行分析，并通过行政决策法治化价值进行探讨，从而寻找到行政决策法治化实现的路径。

行政决策；法治化；实现路径

尽管我国学界尚未对行政决策给出一个通说性的完美定义①，但基于它会对行政管理产生决定性影响，将行政决策定性为行政管理的首要环节已经形成共识。又因行政决策对管辖范围内的行政事宜所产生的重大影响，行政决策法治化，尤其是重大行政决策法治化②，显然势在必行。

一、法治化视阈下行政决策之非法治成因

（一）行政决策主体参与度不足。行政决策主体是行政决策的决定性要素，在我们日常的观念中，行政决策主体往往是指国家赋予的具有行政决策权力的官员。但除此之外，广义的行政决策主体还应当包括公众、专家等所有能参与行政决策中的人。然而，不论是何种主体，我国行政决策主体在行政决策中的参与度不足已经成为行政决策的顽疾而必须有所变革，其参与度不足主要表现在以下几个方面：一，对于参与进行行政决策的官员而言，真正具有决策权的往往是行政单位的首长，特别是重大行政决策更是如此。其他官员则受制于集体主义下的首长个人意志主义，在决策时往往是陪衬。受当前政治生态环境的制约，其中首长的影响力大是一个方面的原因，更重要的是除首长之外的行政决策主体自身没有把自己摆到决策者的主人翁之地位，造成了其参与度不足。二，对于参与行政决策的公众、专家而言，其参与度往往取决于政府打开沟通交流渠道的大小，公众、专家参与度不足主要不是自身原因，而是体制上的官本位盛行，政府未能很好地转变思维，拓展公众、专家等参与行政决策的渠道。在政府的思维里，政府应当控制着行政决策的主导权，其他人的意见和建议仅仅是参考，或者是公众、专家仅仅是形式上的参与者，实质上却不在政府行政决策的权力之列。

（二）行政决策程序不完善。行政决策程序是指行政主体依职权在行政决策进程中所遵循的一系列步骤。它主要应该包括以下程序：调查、决策规划、可行性论证、听证、咨询和协商、审议和审批、公布、备案等。自13世纪的英国开始，程序正义观开始逐步受到应有的重视，虽然实质正义是人们孜孜不倦追求的目标，但其实现的过程却有赖于程序正义的保障，“迟来的正义非正义”即是指虽然实质正义最终得以实现，但因为程序问题而使所谓的实质正义非正义。具体到行政决策而言亦是如此，行政决策的程序能够保障行政决策的透明度，保证行政决策的过程能够沿着正确的既定轨道实现。但现实情况是，我国还没有建立起完整的行政决策程序性法律规定，各级政府在行政决策中具有很大的随意性，不少政府部门和基层行政决策者往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证作出行政决策，结果由行政首长“拍着脑袋作决定，拍着胸脯表决心，拍着屁股推责任”的主观决策、重复决策、错误决策时有发生。

（三）行政决策责任缺位。权责明晰、权责一致是对权力责任相对应的基本要求，有什么样的权力就应当对应什么样的责任。行政决策的过程就是各级政府运用手中的行政权力作出对相对人带来一定影响的决策的过程，既然行政决策必然会对相对人带来一定的影响，行政决策权力的行使就不能无疆界，就应当受到一定的制约和广泛的监督。当因行政决策权力滥用或因行政决策失误时，决策主体就应当为自己的行为承担责任。但目前我国行政决策责任缺位，没有建立起行政决策错误、失误的后果追究机制，使得有些行政机构想当然地认为行政决策责任虚位，从而胆大妄为地乱决策而造成侵害公民的基本权利或侵害公共利益的事件时有发生。事实上，建立行政决策责任追究机制是建立法治政府的必然要求，是为了让决策者在进行行政决策时谨慎运用手中的决策权力和决策权威。否则，法治政府的愿望只能成为理想，责任政府没有建立起来而与专制政府无异。

二、行政决策法治化的价值

（一）确保行政决策的科学性。如前所述，虽然行政决策的主体在进行行政决策时是主观的，但其行政决策的内容却是客观的，如此，行政决策并不能说是凭借某种主观臆断的行政活动，行政决策的客观性决定了行政决策必然有其科学性，而诸如听证会、论证会等程序性制度设计就是为行政决策的科学性提供智力支持。由此可见，行政决策是有其科学性的，它可能关系到决策的成败得失。而科学合理的行政决策能够最大限度保障行政决策的质量和效率，最大限度地实现权为民所用、利为民所谋的目标。

（二）保障对行政决策权的制约。行政决策法治化就是要保障行政决策按照既定的程序、方式进行，避免行政决策的随意性。而一旦确立行政决策法治化的路径，就应当把这种路径作为常规手段以某种方式固定下来。对于法治化之规则，行政机关自身亦应当切实遵守。有了行政决策法治化的保障，就会使政府决策的随意性受到应有的制约，避免人为的不当干预行政决策的进行。

（三）确立决策权与公民权的平衡。行政决策者对决策的内容而言，是站在行政者的角度对决策的内容进行审视，因此它可能会有意无意地忽视了公民的权利。但如果把行政决策法治化，保证公众对行政决策的实质性参与，则决策者就能多视域多维度地倾听各方不同的意见，从而在决策权与公民权之间实现某种动态的平衡。

三、行政决策法治化的路径选择

（一）健全行政决策主体。首先，对决策者而言，都应当积极主动地参与到决策中去，按照人民利益、公共利益原则独立地发表自己意见而非简单地以首长的意见作为自己的意见。其次，对公众、专家、新闻舆论而言，政府应当拓展该主体对决策参与的渠道，形成上述主体参与行政决策的固定机制。

（二）规范行政决策程序。在行政决策过程中，行政决策主体必须保证行政决策所涉及的相对人的基本权利，保证这一程序权利以合理的路径来实现，要充分体现程序的正当性。这也就是说在当前注重行政决策程序的背景下，应当保障公众对涉及的行政决策听证的权利，允许公众对涉及自身利益的行政决策发表意见。除此之外，应当确保公众对行政决策的参与机制，因为“参与本身就是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感”。但现实情况往往不如人意，有些行政决策是先立项后论证，而论证已经预设了前提条件，即论证该行政决策是可行的，而非论证该行政决策是否可行，这就是先有果后有因的论证方式，在这种情况下，“政府决策的可行性分析过程就很容易变成一种意向性的支持性分析工作”而变得没有多少实质性意义。行政机关往往事先预定决策结果，公众的参与仅仅是决策机关收集意见的程序流程而已，缺少依照法定程序与利益相关群体的对话和沟通，并未真正形成影响行政决策的实体性力量。故而应当健全行政决策程序，确保行政决策按照正确的方式进行。

（三）明确行政决策责任。法律有谚“徒法不足以自行”，这说明不仅要有法律规范，更要有违反它的惩戒措施。在行政决策上更是如此，行政决策主体必须要为其行政决策的失误及行政决策权的滥用承担责任。因为法治政府的典型标志之一就是责任政府，在行政决策中，必须要在决策行为和决策责任之间建立起应有的联系。对错误决策而导致社会经济、政治发展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本权利，决策者必须承担由此引起的法律责任，并依照相关法律、法规给决策者应得的处理和制裁。

【注释】

①也有学者对其进行定义，如行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，就所要面临的要解决的问题，从实际出发，制定与选择行动方案，做出决定的活动。参见许文惠、张成福、孙柏瑛：《行政决策学》，北京：中国人民大学出版社1997年版，第2页；行政决策是国家行政组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的行为过程。参见刘莘：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京：北京大学出版社2006年版，第77页；行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。参见邓海娟、殷仁胜：《我国行政决策法治化的思考》，载《理论月刊》2007年第7期，第142页。

②重大行政决策范围主要应该包括：一是行政立法类。二是规划和计划类。三是经济调节和公共服务会事务类。四是重大行政行为类。五是应急事项类。六是基层民主政治建设类等。七是其他涉及基础性、战略性、全局性的重大决策事项。参见秦祖伟：《论重大行政决策法治化的建构》，载《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第6期，第133-134页。限于篇幅，本文无意对重大行政决策进行界定。

[1]邓海娟,殷仁胜.我国行政决策的法治化思考[J].理论月刊,2007(7):144.

[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,2000:291.

[3]梁仲明,王建军.论中国行政决策机制的改革和完善[J].西北大学学报(社会科学版),2003(3):92-93.

[4]徐秀霞.建立和完善法治化的行政决策机制[J].长白学刊,2007(11):76.

[5]戴建华.行政决策的程序价值及其制度设计[J].云南社会科学,2012(4):71-73.

[6]周实,马野.行政决策法律责任追究机制研究[J].国家行政学院学报,2011(1):55-57.