民办教育分类管理的分类标准探析

黎红艳+黄声巍

摘 要 民办教育分类管理是推进民办教育管理体制改革和民办教育的发展的重要策略。民办教育的分类管理，首先要明确分类依据、分类标准，在此基础上遵循自愿和政府审核两大原则，推进民办教育分类标准的有效实施。

关键词 民办教育 非营利性 营利性 分类管理

中图分类号：G642 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.10.003

国家教育规划（2010-2020年）明确提出了，对民办教育实行分类管理，也就是营利性和非营利性民办学校在管理上要有所区别，这是新时期民办教育改革的方向，并将由理论探索阶段进入实践操作环节。同时，在2015年教育部发布的《民办教育促进法修正案（草案）征求意见稿》中，对民办教育分类管理的实施也指明了方向，即调整或健全相关法律制度，为其分类管理提供法律保障。因此，为有效实施民办教育分类管理，首先要明确分类的标准，在此基础上探索民办教育分类管理的实施方法，以此来推进民办教育管理体制改革，促进民族教育事业的健康发展。

1民办教育分类的依据

民办教育的分类依据很多，不同学者从不同的视角对其进行了分析和探讨，其中具有代表性的依据有两种，也是本研究认可的分类依据，并按照此依据提出相应的分类标准。第一种分类依据是公共产品理论，也就是根据民办教育机构提供的产品或服务的性质作为划分营利与非营利的依据；第二种分类依据是民办教育机构的经济性质划分。第一种依据是对产品或服务的提供者身份属性及其地位的确定，对于公共产品或服务是由政府提供，是为了满足市场需要而建立的民办教育机构，这类民办学校的性质是非营利的；而私人产品或服务应由市场和私人提供，因此在提供产品和服务的过程中，势必会存在营利性质，所以属于营利性质的民办教育机构；同时还有准公共产品或服务，是需要政府和市场来共同提供的，成本是由政府和消费者来共同承担的，在民办教育分类管理中不可忽视，必须明确分类，加强这类民办教育机构的管理。但是，在实际的分类管理实践中，又不能机械、僵化的运用此分类依据，因为随着市场体制的不断完善，也可以提供公共产品，而对于私人产品和服务而言，当市场无力提供时，为了满足社会发展和人们的需要，也可以由政府来提供，因此不能单纯地依据提供者身份来确定是营利性质还是非营利性质的民办教育机构。所以，应该依据其民办教育机构的经济性质来进行划分，就像工农业及其服务业的划分一样，民办教育机构的划分也依据其经济性质来进行合理划分。

2 民办教育分类的标准

依据民办教育机构的经济性质，将其分为营利性质和非营利性质的机构。在实践操作中，进一步细化为三个标准：第一个标准扣除办学成本、发展基金及其其他费用之后的剩余资金和办学所获得的利润是归属于学校还是投资者或者是举办者，也就是其营利的归属问题。第二个标准固定资产的归属问题，投资者的投入或者追加投入、学生缴纳的学费、政府投入或者社会捐赠属于学校还是投资者个人。第三个标准是民办机构办学终止时，财务结算后的剩余资金是归于社会公益还是投资者，其实这其中还存在一个问题，就是如果产生一定的债务，却难以偿还时，这个责任应该由谁来承担。总体上来说，民办教育机构的分类管理标准的划分（见表1），就是围绕其产权来进行的，进而权责明确，规范民办教育机构的管理。

根据不同的情况，又对民办教育分类的标准进行进一步解释和说明。不难看出民办教育机构的产权归属要么属于学校、要么属于举办者，对于学校自身而言一般都是政府投资办学，划分依据比较明确；而举办者的投资或捐资，从制度规范上来说，必须明确其经济性质，举办者对民办学校的投资，是要获取经济利益的；而捐资则是出于公益目的，是无偿的，不需要获得经济回报。所以，从制度规范的层面来讲，其标准就演变成为举办者是否具有利润和剩余资产的索取权，如果有，那就属于营利性民办教育机构；如果没有，则属于非营利性民办教育机构（见表1）。

在这里需要对划分标准的确定需要明确三点：第一，民办教育机构性质的划分，要以其举办者的实际行为来进行划分的，也就是利润与剩余资产的最终归属，且不能以举办者或投资者的动机来进行划分，一定要明确其产权归属问题。第二，不能将其是否营利作为划分的标准，有些民办教育机构是依靠政府投资建立起来的，为了机构的进一步发展，带有一定程度的营利性质，而又有些公立的教育服务机构如培训班等，也有营利，但是不能确定将其划分为营利性质的教育机构；第三，不能以收取学费的高低作为其性质划分的标准，学费作为其办学的重要来源，维持着学校正常运营和进一步发展，学费的高低受办学成本等多种因素的综合影响，所以学费的高低不能作为划分营利性机构和非营利性机构的标准。

3 民办教育分类标准的实施策略

民办教育分类管理标准的实施，首先应该遵循资源和政府审核的原则，在此基础上，明确民办学校的法人地位；最后规范民办教育分类保障制度，确保民办教育分类管理的落实。

3.1 遵循分类原则

民办教育的分类标准的划分及实施都应遵循自愿和政府审核两大原则。首先，对于已经举办、或者正在申请举办民办教育的机构，其营利或者非营利的性质划分要按照举办者和出资者的意愿，遵循自愿原则，做出选择并登记注册。其次，政府相关机构要严把办学入门关，对其办学条件、办学资质等要进行严格审查，确保其达到民办教育办学标准。最后，要加强对民办教育机构办学过程的监管，无论是营利性质，还是非营利性质的民办教育機构，政府审计部门和税务部门都要定期对其财务进行审核，并作为其分类管理的重要依据，并适时进行变更和调整，谨防一些营利民办机构打着非营利的幌子，套取国家相关政策及其资金支持。同时，还对民办教育机构中的其他办学行为进行监管，使之依法规范办学。

3.2 明确法人属性地位

产权界定、法人地位归属是民办教育分类标准确定的依据，其他一切标准的确定都是以此为基础和前提的。虽然，中国当前的教育法规明确了民办教育机构的法人属性和产权，但是其关键点在于对其尚未明确分类，如“民办非企业”等类似的性质登记，造成法人地位不明确，是其分类管理实施中的最大难题。所以，在研究中，对民办教育机构的法人属性进行明确定位，非营利性民办学校的法人属性为民办事业性质，而营利性民办学校的法人属性为私营企业性质。

3.3 规范民办教育分类保障制度

对民办学校实施分类管理是一项系统而又复杂的工程，涉及到多方利益的调整及其制度的建构。因此，在实施中，要规范其保障制度。首先，要规范政府对民办教育分类管理的制度。政府不仅要把好民办教育的入门关，还要对其分类进行审核和监管，所以政府部门要明确其对民办教育机构的管理的权限及职责，规范管理制度。其次，做好分类管理的试点工作。先进行小范围的试点，在进行推广管理经验，政府在这个过程中加强引导、转型和规范，使其平稳过渡。最后，引入第三方评估机构，对其教育教学质量和各项办学事宜进行分类评估，科学评价。此外，还要重点支持民办教育品牌的发展，充分发挥其引领带动作用。

分类管理是民办教育机构改革的方向。在实施中，要明确分类依据、分类标准，并在此基础上遵循自愿和政府审核两大原则，确保民办教育分类标准的有效落实，以此来推进民办教育管理体制改革，促进民族教育事业的健康发展。

参考文献

[1] 杨延.天津市民办教育分类管理可行性研究[J].天津职业院校联合学报，2016（4）：3-7.

[2] 王善迈.民办教育分类管理探讨[J].教育研究，2011（12）：32-34.

[3] 沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理[J].教育研究，2011（12）：17-18.endprint