土地储备与经济发展探析

刘世华

【摘 要】 我国的土地储备制度产生于我国市场经济体制改革背景之下，对于完善城市土地市场、促进城市健康良性发展发挥了积极的作用。地方政府利用土地财政发展地方经济、加快城市化和工业化进程、促进土地资源市场化，取得了阶段性的成果和贡献。文章基于土地储备制度对地方经济发展产生的作用及其出现的问题展开论述，对土地储备出现的问题以及对地方经济发展的作用提供参考和对策进行探讨，以促进土地储备资金管理的制度化和规范化。

【关键词】 土地储备 资金管理 问题 对策 发展

中途分类号： F20 文献标识码：A

中国的城市土地储备起源与1996年，于芳分析总结国际通行的土地储备制度特征认为：土地储备是地方政府为了实现对土地资源的宏观调控而实施的包含土地收购、平整、出售或出租的周期性决策与执行活动。但是在实际执行时间，各个地区之间的土地储备模式和侧重点都存在差异，直到2007年《土地成本管理办法》的出台才明确了中国城市土地储备的定义和目标：土地储备是政府为了实现土地市场宏观调控，促进土地资源合理利用，依法取得土地进行开发、整理、储备以完成土地供应的行为。

土地收储业务是以政府的委托或授权为其权利来源，利用政府的行政手段收储土地，是典型的“政府主导性”土地储备模式，根据驻马店市政府的城市规划和土地利用总体规划，拟定市区内的土地储备年度计划，实施土地收购、储备、开发和整理工作，然后按照政府的统一规划将土地推向市场。通过这种模式，将驻马店市区内分散的土地统一进行调配，进行土地市场的规范，这样也可以避免一地多供的现象。土地储备作为现阶段提升一个城市可持续发展的途径，最终目的是通过政府是对土地市场的宏观管理，规范土地和房地产以及各类经济发展用地。从而促进地方经济的可持续发展。

土地出让金的返还机制还不健全，在当下，我国大多数城市在土地财政制度变革以后，土地出让金的收入已经成为了当地地方财政的主要收入，甚至在中西部一些工商业较不发达的地区，土地出让金的收入还成为了地方政府的第一财政。即便在东南沿海经济发达地区，土地出让的收益也是当地政府的主要财政收入来源或第二财政。在这些巨额利益的诱惑下，导致土地“寻租”现象频发，这样也就造成了土地出让金不能按时足额的返还到土地储备机构，资金周转不流畅。由于土地收储的资金是由当地政府提供，土地出让金的返还机制不健全，对返还土地储备成本的時限、比例、流程缺乏规定等等现象，因此土地出让金的收益在地方财政专户停留时间过长或者当地政府财政困难时，暂时挪为它用，这些都严重影响土地储备资金链的正常运转。

对土地储备金的合理使用，政府要加强对土地储备成本的事前、事中、事后的监管和控制。土地储备成本的事前控制，地方政府应发挥其“掌舵人”的作用，审议土地储备年度计划和资金需求计划，合理预测土地储备成本，对土地收储过程中不合理的开支进行否决，土地储备机构也要对所收储的地块未来价值及可能的风险进行可行性分析，加强事前成本控制。

土地储备成本的事中控制，应该按照事前制定的土地储备成本目标，严格控制各项资金的支出，政府在资金筹集阶段，可以通过多方来筹集资金，从而来分散资金的风险，把资金的风险降到最低；在土地收购阶段，合理安排土地储备的时间，缩短储备周期，降低融资成本费用；在土地整理开发阶段，公开招标择优选择土地开发施工单位，预先锁定成本，减少工程变更及工程成本的追加，把相关费用降到最低；在土地入库阶段，组织专人对地块进行管理，避免乱搭乱建、倾倒垃圾等破坏地块地貌的行为，从而再度产生土地管理费用再支出。

土地成本的事后控制，要在土地出让前制定好预期收益方案，合理预测出让阶段的各项费用，尽量把各种费用的支出控制到最低。财政部门事后审核土地储备成本，找出差距，明确节支超支的原因，为今后工作提供参考和指导。

地方政府加强监管之后，还要进一步明晰成本控制责任，建立考核奖励机制。土地储备中心是土地储备资金筹措和运作的主体，要担负起成本控制的责任，因此土地收购储备中心在进行成本控制时，要提前进行土地储备成本预测，划分责任中心，实行归口分级管理，将成本细化到各个阶段，工作具体实施要落实到个人或集体，由土地储备机构要替政府承担起成本决策和执行结果考核的任务。同时还要建立起相应的奖励激励机制，将奖励激励机制外化为开发企业节约成本的动力，促使土地开发企业提高水平，尽可能达到帕累托最优水平。地方财政部门也要建立起成本控制考核奖励机制，将业绩与考核挂钩，对节约成本多的单位和个人进行奖励，成本超出预算多的则进行惩罚，用具体量化的手段增强成本控制实效。

土地储备的良好模式能对城市与土地之间的指导和宏观调控起到积极的促进作用，对于实现一个城市的可持续发展，土地的高效合理运用，城市的迅猛发展都有着积极的进步意义。

随着中国经济的快速发展和城市化进程的不断加快，财税制度供给不足，土地管理制度的缺陷，政府绩效考核指标主要以地方经济发展为指标等一些问题助推了土地财政的发生与发展。土地财政是各个地方政府依据土地所有权进行的财政收支活动，体现了土地资源的社会分配关系；而土地财政在推动地方经济快速发展的背后也引发了地方房地产增长过快、农村集体土地权益受损、城市化水平虚高等一系列经济问题。地方政府通过扩大土地储备规模，调整土地供给量来影响土地出让价格，以追求土地出让收益最大化的财政收入，增加地方政府的财力，土地出让金也推动了当地城市经济的发展，提高城市公共设施供给的数量和质量，但同时土地财政也具有不可持续性和不稳定性，过度的依赖土地财政不利于维持地方财政稳定、公共品供给质量的提高和土地资源的可持续发展。

自从中央和地方财政放开之后，相较于中央，地方政府在提供公共品和公共服务领域具备更多的信息优势，应该承担更多的地方管理和支出责任。面对日益增加的支出压力，地方政府选择了有主动支配权并且相对快捷的土地出让方式。《土地收支管理条例》出台之前，地方政府对土地出让收入具有较大的自由支配权，这种收支习惯一直维持到土地收益被纳入地方性政府基金预算之后。随着中央专项配套项目要求的增多，并且中央专项转移支付制度不够完善，地方政府可支配的财力越来越匮乏。因此借由土地管理制度供给不足带来的操作便利性，地方政府也在不断扩大土地财政的收益规模。endprint

土地财政收入主要分为四类：一是土地资产性收益，主要以出让、出租和转让国有土地的使用权而取得的一次性收入。土地出让金是在我国特殊的土地产权制度下地方政府依照地租原理和土地有偿使用制度向土地使用者收取使用金的一直收入形式，是以增量土地为征收对象，这种收益具有不可持续性的特征。由于土地出让金的规模较大，因而成为土地财政的主力部分。二是土地相关税收收入，地方政府财政收入中与土地相关的税收中主要包括：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税和房地产税。土地税收规模相比土地出让金的的收入比较少，但是近年来随着房地产行业的快速发展也获得了较快的增长。具有较强的稳定性和可持续性。三是行政性的土地相关收费，但是土地费用门类庞杂，容易产生重复性收费，乱收费等问题，近年来已经逐渐退出了土地财政的舞台。四是土地抵押贷款获得的资金抵押贷款，这也一直是土地储备融资的主要渠道，但是近年来土地抵押面积和贷款数量不断增加，引发地方政府融资压力和债务。 土地财政收入以国有土地使用权出让金为收入主体，并且在近几年保持着一定的水平，增幅也不太大。但仅仅从土地财政资金运转流程来看，土地财政是建立在土地储备制度基础之上的，通过前期规划从原土地使用者手中征购土地使用权，进行开发整理后经过土地储备过程传送到土地出让环节。同时法律又规定可以基于公共利益目的对农村集体土地实行征收，但由于缺乏对公共利益为的明确界定，这就使得农村居民在土地征用时处于相对于政府的弱势，而征地补偿标准的不规范和不合理造成了土地出让收入和征地成本之间的巨大差额，这种巨大差额推动了土地储备和出让范围向农耕用地扩张。基于土地出让条件、出让方式、出让程序缺乏限制和规范，这也就增加了地方政府在土地出让环节中决策行为的随意性。

土地出让金是地方政府财政收入的一大部分，因此在实践中土地出让金支出的项目也带来了一些负面效应：首先土地财政支出具有不可持续性和区域差异性，因此将民生和三农问题寄托于土地财政是缺乏可靠性和稳定性的；其次由于支出项目的比例有限，如果现有土地财政规模中支出部分不能满足于各项政策或项目的实施，则有可能促使地方政府扩大土地财政规模；第三由于一些具体项目是由中央制定，有可能因为不同程度的信息不对称问题，导致资金未被有效的利用在地方短板项目上，反而浪费了土地出让金的收益，降低了资源配置效率。地方政府是土地收益分配的主体，因此土地财政支出模式与地方政府的地方行为模式息息相关。地方政府对于基础设施建设的过度投资一方面拉动了中国经济的发展，另一方面又导致了宏观经济偏向与房地产业及其其它过热的产业发展，最终会引发经济发展的不平衡。

任何事物都具有两面性，地方政府经济发展依赖于土地财政，在土地财政发展初期，相关制度不健全、不完善，加上政府在不同时期的主要发展目标不同，不免会造成经济、社会、公平之间的矛盾。土地财政在稀缺的土地资源基础之上过分追求收入最大化导致地方财政和土地资源都缺乏稳定性和可持续性，诸如基础设施建设的过度投资，房地产行业发展过热引起土地资源的粗放利用，农用地的占用，公共品供给结构失衡等土地利用和土地财政收支行为。土地财政片面追求土地出让收益最大化，从而导致地方政府在配置土地资源时有选择性地控制供需状况、出让条件以影响土地价格，土地市场的价格机制没有得到充分发挥。土地财政对土地金融的持续增涨的需求引发了金融风险和地方政府债务风险，诸如土地出让的增加、土地价格的增长、抵押贷款规模的扩大等都导致土地融资储备的上升。

土地储备制度实际上是在特殊的产权体系下，土地市场的不完全发育前提下地方政府对土地使用权的一种创新的配置和调节机制，也是土地财政的核心载体平台。近两

年，国家不断出台宏观调控政策，紧缩“银根”和“地根”，2015年中央经济工作会议提出化解房地产库存，这意味着土地供求矛盾日益尖锐。

驻马店市政府在土地收储过程中，对一些企业改制后的 “僵尸企业”采取了“一企一策”的办法来推动企业问题的解决，对符合破产条件的企业及时引入破产程序。对那些兼并重组后可以重生的企业促其兼并重组，对无意愿无能力继续生产的企业依法收回用地，盘活存量土地，从而促进了该市经济的快速发展，在解决僵尸企业的同时，也加大了土地的收储力度。

驻马店市国土资源局土地收购储备中心今后在制定年度土地储备计划上报市政府时，可以采取先委托专业房地产研究机构，对城市土地的库存、需求及结构进行全面细致的调查，准确掌握城市发展方向，对基础设施建设用地以及房地产供求状况等因素，在充分调研的基础上，制定科学合理的土地储备计划。当国家的产业政策变化时要及时修正，对国家鼓励发展的产业用地先储备、多储备，对落后产业的用地少储备或尽量不储备，对城市公益事业用地适当储备，以保证有限的土地储备资金在符合社会发展条件的储备项目上合理使用。在土地收储过程中要进行调查研究，对收储地块区位条件好、具有较大升值潜力的地块优先进行开发，对暂时不在规划建设范围内的地块暂缓开发，减少资金的需求量，保证资金物尽其用，达到良性循环。尽量避免大量资金长时间沉淀，无法有效融通。总之，资金在使用过程中，在保证满足正常土地储备工作的情况下，把资金需求降到最低。

在土地储备工作中，土地开发整理是至关重要的一个环节，是“净地”招拍挂出让的关键，土地前期开发工作量多，难度大，涉及资金量大，这也就使很多地方政府的债务快速增加，如果用做面饼的理论来形容就是：土地是面粉，决定了饼的品质；资金是酵母，决定了饼能发多大。传统的政府包揽城市整体建设运营模式，日益显出高成本、低效率、可控性差等问题，因此土地开发整理工作，应改变过去单独由土地储备机构筹措资金的现状，尝试新的、更能适应市场环境的土地开发模式。创新土地开发模式我认为要从以下两方面进行探讨。

一、土地一级开发模式，又叫BT（Build-Transfer）模式，即固定收益模式，是指土地一级开发企业受政府或土地储备中心的委托，依照土地利用总体规划，将存量国有土地、农转用和待征用土地进行征收开发，在这个过程中，政府和土地储备中心以一定比例的建设成本作为经营加成。但是这种模式有一定的弊端，就是BT模式是在项目完工并验收合格后，业主才对项目进行回购，回购期限较短，业主短期内的回购资金压力仍然很大。在当下地方政府债务较高的态势下，应该对这种BT模式进行改良，建议采取边收储边开发整理，边开发整理边出让，滚动开发的模式，将整体项目完工后进行回购转变，然后变为部分地块完工后再进行回购。这样既可以加快储备项目推进的速度，又能通过加长回购时间，减少资金融资成本，从而也间接的降低了土地开发成本，这种改良后的BT模式不但能减少传统的委托代理模式下的资金成本，而且还能有效控制土地一级开发的成本。

二、PPP模式，即公私合作模式，这种模式最早起源于在二十世纪九十年代的英国。是政府部门与社会资本之间的一种合作模式。社会资本参与到公共产品和服务的当中去，政府部门和私人部门各取所长，充分发挥各自的优势，弥补对方的不足，形成对等的合作伙伴关系，从而也避免了费用的超支，政府部门在分担风险的同时也拥有一定的控制权，实现社会资本和社会福利的最大化。

这种PPP模式进行的土地一级开发，能够建立多方共同参与机制，同时也有效的发挥了市场的竞争与合作，弥补了市场带来的风险，也有效的避免了一切由政府兜底的风险，更能有效缓解地方政府债务进一步加大的风险。通过竞争选择社会资本，激活调动资金、人力资源等要素的联动作用，实现资源的优化配置。对于土地开发整理单位而言，作为市场经济中的一员，其内在的最大驱动力即是追求利润的最大化，因此，PPP模式可以最大限度激励土地开发整理单位通过改进管理方式，引进先进设备来降低成本，以获取更多利润，有效拓宽资金的来源渠道，化解地方政府债务危机，提高资金的使用效率，这也是土地开发整理阶段的较为有效的选择。PPP模式在周（口）——南（阳）高速公路的修建也正在运作，即将开工建设，这种合作方式由上海绿地公司、河南高速股份有限公司和驻马店市政府三方共同修建。上海绿地公司和河南高速股份有限公司共同出资。上海绿地公司占股份百分之八十，河南高速股份有限公司占股份百分之二十，高速公路建成后运行三十年之后再交给驻马店市政府，由驻马店市政府管理和使用。这一类似模式最早在广东省的广——深高速试行，随后PPP模式逐渐向全国推广，这是一个较成功的运营模式。

【参考文献】

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