关于财政资助项目科技成果权属若干基本概念的探讨＊

李金惠，林映华

（1.广东省技术经济研究发展中心，广东广州510070；2.广东省科学院，广东广州510070）

关于财政资助项目科技成果权属若干基本概念的探讨＊

李金惠1，林映华2

（1.广东省技术经济研究发展中心，广东广州510070；2.广东省科学院，广东广州510070）

科技成果归属是财政资助项目中的核心问题。针对财政资助项目科技成果权属中涉及到的基本概念、特征、归属主体等进行分析，即财政资助项目科技成果的概念和特征、财政资助科技成果权属的概念和特征，然后分析财政资助科技成果的功能，最后对财政资助项目科技成果权属归于不同主体进行利弊分析，并提出总体考量因素。

财政资助项目；科技成果权属；财政资金；资助项目管理

财政资助项目中的成果归属或知识产权归属问题是其核心问题。对于财政资助项目中知识产权问题的研究主要是从管理学界衍生而来的，主要是财政基于资助项目管理中的需要。1980年，美国率先进行了财政资助科技项目所有权制度变革，出台《拜杜法案》，将财政资助科技项目中知识产权归于科研单位。随后，其他国家多数借鉴美国经验，推动本国相关法律制度改革。2007年，我国修订《科技进步法》，参考了美国的先进做法，明确财政资助科技项目知识产权授予项目承担者，被认为是中国版“拜杜法案”。

1 财政资助项目科技成果

1.1 概念

2015年新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》中提出了科技成果的概念，它是指通过科学研究和技术开发所产生的具有实用价值的成果。这个定义主要是为了实现立法目的而确定的，它强调必须是“具有实用价值”的成果，是能够转化为现实生产力的科技成果。这里的科技成果包括取得的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计、植物新品种权等，既包括取得知识产权保护的科技成果，又包括未取得知识产权保护的科技成果。根据这定义，所谓“财政资金项目科技成果”，是指项目承担者通过承担政府财政性资金设立科学技术计划项目而研究形成的科技成果。

1.2 特征

一般来说，财政资金项目作为公共财政投入的一种方式，是政府实施社会公共管理职能、弥补市场自身缺陷、对市场进行宏观调控的有效方式，其根本目的并不是为了营利，而是为了实现社会公共利益和国家利益。因此，财政资金项目科技成果的主要特征就是具有公益性，或者说是具有公共产品属性。根据特征的不同，公共产品还可以划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是具备完全的非竞争性和非排他性的产品，不同时具备非排他性和非竞争性的产品或非排他性和非竞争性不完全的产品则为准公共产品。准确地说，财政资金项目科技成果具有准公共产品的特征，具有非竞争性和非排他性不完全的特征。

2 财政资助项目科技成果权属

2.1 概念

权属即权利归属，科技成果权属实质上是指科技成果所有权归属。从所有权的角度看，所有权是指所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。从知识产权的角度看，我国《民法通则》第5章第3节规定了，我国公民法人享有6个方面的知识产权，即著作权、专利权、商标专用权、发现权、发明权和其他科技成果权。这表明，在我国，科技成果权属于知识产权范畴，受有关知识产权法的保护。

财政资助项目科技成果权属，是指项目承担者通过承担财政资助科技项目研究中由研究团队或研究人员基于创造性智力劳动所产生的科技成果，由项目承担单位或项目承担者所享有关于科技成果相关权利的统称。在此需要说明的是，从科技成果概念的外延来看，科技成果包含知识产权，还包括技术秘密等，而知识产权是科技成果的权利化和具体化。本文所探讨的科技成果权属问题，是指科技成果的所有权的归属问题；以知识产权存在形式的科技成果权属，也表述为科技成果的知识产权权属问题。因此，本文所称科技成果权属、科技成果所有权、科技成果知识产权权属等含义等同。

2.2 特征

财政资助项目科技成果权属体现了公权力对私权利干预的特点。财政资助作为公共财政的投资，形成的科技成果具有准公共产品属性，导致财政资助形成科技成果权属存在一定的特殊性。根据我国《科技进步法》第20条和第21条规定，财政资助项目科技成果权属有以下几个特性：①国家拥有原始权利。财政资助项目科技成果的原始权属归国家所有，主要是基于财政资金的属性，国家是资金的投入者，因此，必然成为科技成果的原始权利人。②项目承担者取得授予的成果权属。为了促进科技创新，激发科研单位和科研人员的积极性，国家或政府通过授权的方式将科技成果的权属授予项目承担者所有，涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的除外。③项目承担者享有权利，也承担相应的义务。这一点与普通的知识产权不同，普通的知识产权，其所有者享有依法实施的权利，属于独占权，并没有必须转化实施的义务。而财政资助项目科技成果权属授予项目承担者，是一种国家的让利行为，项目承担者在享受权利的同时，也必须履行一定的义务，包括依法实施科技成果、采取保护措施等。④在特殊情况下，国家保留“介入权”。对于财政资助项目科技成果的实施，国家在特殊情况下拥有介入权，一种情况是项目承担者在合理期限内没有依法实施，另一种情况是为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益。⑤项目承担者实施科技成果转化时也受到一定的限制。基于国家财政资金的根本目的，即使项目承担者已经依法取得知识产权，在转让时仍会受到一定限制，包括向境外转让或者许可境外独占实施的，应当经审批、批准后执行等。

3 财政资助项目科技成果的功能分析

3.1 弥补市场失灵的作用

一般情况下，市场经济依靠自身力量能够在运行的过程中来调节，并有效促使社会各类资源进行较为充分、合理的利用，从而达到社会资源有效配置的目的。但是，在一些特殊的领域或场合，即使市场机制能够充分发挥作用，也不能够达到符合整个社会需要的资源配置的状态和效果。而这些问题恰恰就是市场经济自身无法克服的、必然性的缺陷和不足。因此，为了有效地克服“市场失灵”的问题，政府就有必要“插手”，并充分发挥调节和引导的作用。特别在科技活动中，“市场失灵”的问题普遍存在，政府有必要对其进行干预，政府的科技研发投入就是对抗市场失灵的有效手段。在科技创新活动中，对于非竞争性科技创新活动，政府必须在财政资金方面加大支持力度，主要包括基础研究、科学技术普及、科技基础条件建设、社会公益性技术研究、重大共性关键技术研究等。例如，在一些关系到国家安全、国计民生、国际竞争力的重要领域，这些领域往往资金需求巨大，风险也比较大，公共性外溢明显，私人部门无力投资或者不愿投资。这正是利用公共财力保障，加大财政资金支持形成的科技成果，发挥弥补市场缺陷和引导正外部性溢出的作用。

3.2 促进科技创新的作用

科技创新是将科学发现和技术发明应用到生产体系中，创造新价值的过程。科技创新涉及政府、企业、高校、科研机构、科技中介服务机构等多个主体，包括人才、资金、科技基础设施等多方面的要素和条件，是各类创新主体、创新要素交互作用的一种复杂现象。科技创新具有不确定性，其不确定性必然导致科技创新的高风险性，从而严重影响了市场主体独立承担科技创新活动的积极性，造成科技创新拖延和滞后，从研发到产业化到产品再到进入市场并为消费者所接受的过程都会被延长。为了刺激市场主体投资于风险大的科技创新活动，缩短科技创新时滞，需要构建有效的科技创新的运行机制。为此，需要政府采取各种各样的形式，带动私人和公共资源去校正在科技开发和应用中可能出现的投资不足的情况，以直接或间接地分散、分担科技创新风险，推动科技创新活动的发展。政府通过财政资金投入设立科技计划项目，形成有效的科技成果，提供包括基础研究、产业共性技术、前沿技术、公益技术等具有“公共产品”属性、具有较大“外溢性”的科学和技术产品与服务，实现以国家意志推动具有“公共产品”属性的科学和技术发展的引导作用，从而有效激发全社会科技创新活动的进行。

3.3 保障国家安全的作用

近现代世界历史表明，科技创新是现代化的发动机，是一个国家进步和发展最重要的因素之一。在经济全球化的背景下，国际竞争越来越激烈，科技创新能力成为国家竞争力的决定性因素。

科学技术是一个国家综合国力构成中最活跃、最有影响的因素，对一个国家的经济实力、国防实力、人口因素、精神力量等会产生直接的影响。在科技创新活动中，政府是科技创新战略的引导者和推动者，政府财政资金设立的科技项目是国家促进科技创新、发展战略性新兴产业的重要手段，具有战略导向作用，担负着国家创新发展的长远利益和战略发展的重责，一些重大科技专项的实施也是在国家对于特定领域进行重点支持提升或谋划布局。因此，财政资助项目科技成果体现了国家利益，具有不同于一般科技成果的重要作用，具体有以下几点：①基础保障作用，比如政府增加科技投入用于支持具有公共性的技术、国家关键技术的研究以及公共研发基础设施的建设；②政府主导作用，即通过对本国至关重要领域或产业的科技创新投入和产出，达到迅速提升本国科技创新水平的目的；③促进民族发展的作用，即一个国家从本国国际竞争利益出发而增加的政府财政直接投入于科技创新的支出，从而保证国家科技创新战略的实现。

4 科技成果权属归于不同主体的利弊分析

4.1 权属归于国家的利弊分析

由财政资助项目科技成果的根本属性可知，财政资助项目科技成果的原始权属应当归国家所有。也有人认为，财政资金源于纳税人的税款，财政资助项目科技成果的权属由国有所有，而且要公之于众，服务于公众。理论上看，财政资助项目科技成果权属归于国家，在保证国家利益、公共利益或国家公共安全等时候，国家可以直接行使科技成果权利，随时利用科技成果，无需履行或启动任何介入程序。另外，科技成果权属在国家手中也可避免专利等知识产权产品的价格过高问题，政府可以无偿许可或者低收费许可他人实施相关权利。

但是，如果财政资助项目科技成果一概归国家所有，由于国有产权具有较强的外部性，即项目承担方通过智力劳动创造出的发明创造，由国家享有权利或者由国家指定的使用者享有权利，就会阻碍发明创造的利用和转化。出现这种情况的主要原因是：①科技成果的创造者没有成果权属，缺乏技术创新和技术转移的根本动力。知识产权本质上是一种具有一定垄断性的私权。财政资助项目科技成果创造者不享有成果权属，就不能运用专利权等知识产权创造社会价值，从而获取利益。因此，财政资助科技项目承担者可能只会应付完成项目研究，缺乏动力去有效地利用财政资金进行创新，对申请专利也缺乏兴趣，更没有积极性转化科技成果。②科技成果使用者的利用效率也会比较低。科技成果使用者在不需要支付任何成本的前提下，就可以使用财政资助项目科技成果，间接导致其缺乏“回收成本”的动力，从而缺乏科技成果转化动力或者创新动力。另外，由于财政资助项目科技成果的国有产权属性，使用者对科技成果的使用权受到各种限制，导致使用者不可能像利用私有财产那样追求价值的最大化或利益最大化。③政府作为财政资助项目科技成果的所有者，不能有效配置资源。知识产权的经济目标在于实现效益的最大化。政府并非经营实体，不受利润刺激，且经济责任分散。在市场经济条件下，政府作为科技成果产权主体往往是虚设的，政府很难通过自身的行为实现知识产权效益的最大化，在市场经济体制下也不能合理、有效地配置资源。

4.2 权属归于项目承担单位的利弊分析

关于财政资助项目科技成果权属制度，很多国家都经历了由“国家所有”到“成果完成单位所有”的过程，现行的做法多是将财政资助项目科技成果权属归于项目承担单位。在实践过程中，将权利下放给项目承担单位更加有利于促进科技成果转移转化，达到财政资助科技项目的设立目的，具体包括以下几点：①有利于充分利用项目承担单位已有的人力、物力、财力等资源，降低研发成本。在财政资助的科技项目中，财政资金的投入仅仅起到了一个引导作用，其投入往往不够一项技术或产品的研究、开发所需全部费用；在项目实施过程中，项目承担单位实际上是利用已有的设备、人员等资源，甚至是进一步投入自有的资金去研发。因此，将科技成果权属归于项目承担单位是一种吸引单位参与财政资助科技项目的激励机制，吸引单位将其已有的技术、人力、物力等用于项目研发，从而降低研发成本。②明确项目承担单位拥有科技成果权属，激发科技成果创造和转化的积极性。科技成果权属是否清晰明确，直接关系到该成果是否转化及其转化的效果。明确财政资助项目科技成果权属归于项目承担单位，将引导项目承担单位为了获得和利用预期的科技成果知识产权，激发其项目研发的积极性。项目承担单位会在成果创造过程中更加努力，增加科技产出，积极申请专利等。更重要的是，如果项目承担单位能够拥有边界明确的产权，就可以做出未来收益的预期评估，从而更加有动力进行科技成果转化和产业化。③项目承担单位拥有科技成果权属，有利于运用市场机制合理配置资源。一个市场主体是否选择“以科技成果研发为目的”的财政资助科技项目总是基于其经济上的考虑。项目承担单位作为市场主体，既了解市场需求，又更加注重追求市场效益。因此，项目承担单位拥有科技成果权属，更能发挥市场决定资源配置的作用。

财政资助项目科技成果权属归于项目承担单位，也存在一些弊端。有人认为，“放权政策”提高了纳税人使用财政资助项目科技成果的成本，即“二次付费”的问题，项目承担单位拥有了科技成果权属，而公众使用该科技成果时就需要二次付费，增加了纳税人的负担。另一方面，从项目承担单位的角度看，特别是对于高校而言，财政资助项目科技成果权属归于高校，有可能导致高校过度看重对专利等知识产权的拥有，而忽略了高校承担的人才培养、教育教学、基础研究的基本职能，还可能出现“封锁开放”的科研理念，从而侵犯更多纳税人的公共利益。

5 科技成果权属归于不同主体的考量

科技产权制度是科技、经济、法律相结合的产物，它实质上是关于知识作为人类财富的创造、评价和归属问题，是一种激励和调节的利益机制。从历史发展情况来看，科技成果权属制度随着经济状况和社会认识的不同会产生变化和改革。财政资助项目科技成果所有权归属制度既要考虑科技成果的转化和产业化的现实需求，也要考量国家、社会公众的基本利益，还要注重单位和成果完成团队或完成人的权利保护。因此，将财政资助项目科技成果权属一味归于国家，肯定已经不合时宜。财政资助项目科技成果权属归于国家既不符合财政资金资助的目的，也不利于科技成果知识产权的充分利用，更加不利于调动项目承担单位的积极性。财政资助项目科技成果权属归于项目承担单位，应当说已经充分调动了单位进行科技成果转化的积极性。但是，由于单位在进行科技成果转化时仍然面对一定的制度障碍，所以，在一定程度上也影响了单位转化的积极性。那么，如何进一步完善财政资助项目科技成果权属制度，成为关键问题。科技成果的权属取决于谁投资和谁研发两个因素。比较合理的科技成果权属制度应当根据财政资助科技项目的研发目的、科技成果本身的性质等因素的不同，来确定不同所有权归属制度设计。同时，对于不享有科技成果所有权的其他主体，规定适当的权利或予以利益补偿，以平衡各方主体的利益。

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〔编辑：白洁〕

D922.17

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2017.14.006

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广东省重大软科学研究项目：广东省科技成果转化促进条例制定研究（2014B070701002）；广东省软科学重点项目：《广东省科技成果转化促进条例》预研究（2013B070103004）