从国际法角度看中国开发湄公河流域水资源的合理性

钱亦琛

摘 要：河流是人类文明的发祥地，有关河流的国家间争端在历史上从未停息。中国拥有世界上最多的国际河流，且是这些国际河流中绝大部分的发祥地，是名副其实的“亚洲水塔”。中国试图在澜沧江流域建设一系列水电站，但因为下游一些国家对我国建设部分水坝反对意见强烈，以致我国对澜沧江的水资源整体规划受到影响。本文从分析我国与流域内各国的开发现状着手，结合国际河流的相关国际法原理，对中国开发湄公河流域水资源的合理性进行探讨。

关键词：国际河流 澜沧江-湄公河 水道公约

1湄公河流域的开发利用现状

河流是人类文明的发祥地，有关河流的国家间争端在历史上从未停息。中国拥有世界上最多的国际河流，且是这些国际河流中绝大部分的发祥地，是名副其实的“亚洲水塔”。

我国的国际河流资源主要集中在我国西南的地形第一第二阶梯交界一带。其中，无论是水资源丰富程度还是著名度和纠纷程度上，又以澜沧江—湄公河为最。澜沧江—湄公河发源于中国青海省玉树藏族自治州杂多县境内的唐古拉山北麓，全长4800多公里，流经中国、缅甸、老挝、泰国和柬埔寨以及越南等六个国家，从越南胡志明市汇入南海，流域面积约80万平方千米。由于湄公河所流经的地域地理条件不同，国家的社会背景不同，历史文化不同，经济发展状况不同，导致了各个国家的需要不能相一致。国家作为领土主权的拥有和利益需求的代表，由利益需求不同激化的矛盾将会导致国家间的冲突。

中国、老挝缅甸三国属于湄公河的上游国。中国和老挝最为看重的是澜沧江流域可开发的水力资源，在各自干流上计划修建大量水电站。中国在湄公河上游修建水电站是主要为了国内经济发展的能源需要；而老挝经济发展水平有限，将多余电力卖给泰国，是其外汇收入的主要来源之一。湄公河在缅甸只是作为与老挝、泰国的界河存在，因此对其关注力度较小，主要注重对湄公河一带金三角区域的禁毒行动。泰、柬、越三国是湄公河的下游国，下游国家担心上游国家在湄公河上进行的水力开发、尤其是修建大坝等活动，会对下游的河流径流量产生影响，进而威胁到下游地区的生态、经济以及国家安全，因此对上游国筑坝的反对意愿最为强烈。泰国既受益于上游水电开发（老挝的水电输送），又急需湄公河河水用作农业生产和城市用水的需要。在2013年，泰国宣布了一项从湄公河引水的计划，计划将湄公河的水引向泰国最为干旱的地区，引起了下游越南和柬埔寨的不满。柬埔寨经济发展较为落后，对湄公河的关注点主要在其水文变化及其对渔业和大湖生态的影响。越南位于湄公河的最下游，湄公河三角洲是其重要的产粮区和经济中心，水稻产量占全国产量的50%、农业总产出的40%。

综上所述，我们可以看到，湄公河流域的相关国家之间客观存在着各种冲突问题，这种冲突是必然存在的。国际河流间的争端必须从国际法的角度来进行审视。

2我国开发澜沧江水资源的国际法理论依据

2.1国际河流法体系

国内国际河流的研究学者王志坚认为国际河流法不能与国际水法相互模糊，国际水法与国际河流法都调整河流生态与水体，但两者调整对象上还有不同，国际河流法还调整国际河流睡眠航行利用好划界等问题。他由此总结出的国际河流法体系由普遍、特殊和一般国际河流法组成。

其中，对一切国家具有普遍约束力的关于国际河流的利用与保护的规则，是普遍国际河流法。但是从目前来讲，世界上共有140多个国家有国际河流，而并没有一个成文的公约是其中大多数国家签署或公认的普遍国际法。但是在国际河流法的立法过程中，曾经有1911年《国际水道非航行用途的国际规则》，1921年《国际性可航水道制度公约及规约》，1966年《国际河流利用规则》和1997年《国际水道非航行使用法公约》。这些规则和公约中确定了某些普遍适用的原则，适用于所有的流域国家，因此可认为是普遍国际河流法。

特殊国际河流法指对两个或少数国家生效的国际法。具体实践中，特殊国际法表现为流域国双边或多边之间缔结的法律条约，具有最强的法律效力，因此是国际河流法的主体。

一般国际河流法则指对于许多国家具有约束力的国际法，一般以区域国际河流法为主体。这种类型国际法既结合区域国家具体发展情况，又兼顾区域河流地理状况的条约，成了国际河流法的主流发展方向。

2.2我国开发澜沧江进程中应遵循的国际法

首先从普遍国际河流法的角度看，《赫尔辛基规则》未被大多数国家所接受，但其一般精神由1997年《国际水道非航行使用法公约》所继承。我国尚未加入97年《国际水道非航行使用法公约》，因此该公约对我国也不具有国际法上的约束力。但其中确定的七大普遍适用的原则构成了国际河流法的渊源，是我国需要遵守的，这七大基本原则分别是公平合理利用、不造成重大损害、一般合作义务、互通信息与资料、维持与保护水资源及其生态系统、自由通航和补偿原则。

从特殊国际河流法的角度看，我国与湄公河流域国家签署的有关河流利用的条约十分有限，仅在上游国通航以及水文资料交换上有部分协议。因此并没有能对中国形成约束力的特殊国际河流法。

从一般国际河流法的角度看，中国与湄公河次区域的合作成效颇丰，但主要协议都集中在经济领域，对河流资源开发利用的区域条约尚未达成，这也与上游国与下游国难以调和的深刻矛盾有关。

综上所述，我国在开发澜沧江进程中，只有在条约中确定的七大普遍原則对我国的开发进程具有国际法约束力。其实，如何在七大基本原则中的“公平利用原则”和“不造成重大损害原则”中寻求平衡点，是处理好国际河流开发争议的关键。上游国家往往注重前者，而下游国家则将重点放在后者上。

2.3我国开发澜沧江进程中的合理性探讨

从上述规划来看，中国在境内澜沧江流域修建水电站将产生巨大的能源收益。因为澜沧江在中国境内拥有最大的落差以及上游国中第二大的径流量，这些修建大坝的规划是完全出于合理利用的考虑的。出于对普遍国际河流法中的第一条“公平合理利用”原则中“公平”的考虑，如果中国的这些水利项目全部实行，必将对下游国产生巨大影响，因此中国在水电项目的实际后续进展中做了一定的妥协，将勐松水电站，里底水电站，托巴水电站等一些收益较小或对生态环境有不理影响的电站停工，以实现下游国家的公平利用。中国终止澜沧江流域部分水电站的行为，标志着中国以牺牲自身利益谋求区域共同发展，和对生态环境的综合考量，也体现了对“一般合作义务”和“维持与保护水资源及其生态系统”这两条原则的遵守。

2016年，受强厄尔尼诺现象的影响，越南南部的湄公河三角洲遭受了百年来最严重的旱情，湄公河水位也降至近90年最低。湄公河三角洲比往常提早2个月出现海水入侵现象，大批农作物受到威胁，沿海多省份出现将经受较长时间的缺水的可能。除越南之外，湄公河流域其他国家也遭受干旱袭击。中国西南地区也受厄尔尼诺现象的影响，遭遇部分旱情，水域来水偏少两成。在此情形下，越方向中方递交照会，希望中方进一步加大景洪水电站下泄流量，以助缓解湄公河下游旱情。为回应越方关切，国家防总、水利部商外交部决定，我方在力所能及的条件下，努力克服流域来水偏枯、河道航运安全保障、电网调度、电站机组检修等一系列困难，实施澜沧江梯级水电站水量应急调度，进一步加大景洪水电站下泄流量，以助缓解越方旱情。此次澜沧江梯级水电站泄流达1000立方米每秒左右，累计为下游补水27亿立方米，有效地改善了湄公河下游枯水期供水条件。中国的所作所为完全遵循了“不造成重大损害原则”这一普遍原则。同时在大旱期间中国向湄公河委员会相关成员国提供了中国的水文资料，是中国遵循“互通信息与资料”这一普遍原则的体现。

另外上文表1中提到的1994年中、老签订的《客货运输协议》与2000年中、老、缅、泰《商船通航协定》也是中国遵循“自由通航和补偿”这一普遍原则的体现。

综上所述，中国在澜沧江流域开发的开发是完全符合普遍国际河流法的七大基本原则的，所以在国际法角度上中国在国际法法理上占据主动。

3推动中国与湄公河流域国合作开发的国际法策略

在国外媒体和学者大肆宣扬中国威胁论的今天，国外对于中国水坝威胁论的言论力度也不小。部分媒体将中国的澜沧江干流水电项目视为中国控制中南半岛的利器。然而，无论从自然环境角度还是国际法角度看，我国对于澜沧江的水力资源的开发是完全合理、合法的。中国在邻国出现旱情时火种送炭般的援助也让水坝威胁论的说法不攻自破。然而，中国作为世界上最大的上游国，随着对边陲地区水力资源开发力度的加大，此类国际河流争端只会愈发明显。中国为了扩大内需，缓解一次性能源的压力，在水电建设中经常犯未批先建、未评先建的冲动错误。我国虽然在澜沧江—湄公河流域的开发在国际法理上占据主动，但在别的国际河流争端中并不能次次保证都占据主动。中国还应调整策略，合理应对。在未来，中国在国际河流开发问题上可有如下策略：

一、选择恰当时机，签署协定加入湄公河管理委员会。这是出于缔结区域国际河流条约的策略考量。加入湄公河管理委员会是制定既兼顾区域地理生态，又结合六国具体经济发展的一般性条约的坚实基础。该策略对别的流域国将做出较大的让步，但其成功也要看这些国家对中国的态度是否一致。这也是我国在湄公河流域合作开发中能够采取的最为妥协的策略。

二、主导双边或多边水道协定的谈判与实施。中国与湄公河各流域国之间水道协定的缺乏，是争端出现的主要原因。《国际水道非航行使用法公约》中规定，流域国双边或多边的水道协定优先于公约中的法律条例要求。因此流域国双边或多边之间缔结的法律条约，是具有最强的法律约束力的部分。中国一旦能与某个国家签订协议，就能打开突破口，主导湄公河流域的开发。

三、权衡利弊，选择恰当时机，加入《国际水道非航行使用法公约》；或发展推动对上游国和整个河流流域的可持续发展有利的国际规则。这个策略从普遍国际河流法的角度入手，因为现行的国际河流法普遍原则对中国这类上游国很不友好，在是否加入这个问题上需要进行多重考量。加入《国际水道公约》有利有弊，我国在与流域内各国的水资源合作进程中，在本国自身利益和良好的国际形象中，必然要做一个折衷之选，而这个选择也可以随着我们国家实力与战略的变化而择机调整。

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