长江经济带区域协调体制助推经济增长的启迪

郁鸿胜

摘要：分析我国西部经济高速增长，重点可以围绕长江经济带战略的城市群展开，从中可以看出，长江经济带有阶梯性发展态势。这个阶梯性发展趋势有两大因素起到了作用，一个是落实了长江经济带的城市群功能定位，另一个是实施了长江经济带的城市群协调体制机制。毫无疑问，只有建立长江经济带城市群的利益共同体，才能有效地制定长江经济带城市群整体规划。为此，一是要加强长江经济带城市群顶层设计与统筹发展；二是要建立长江经济带三大城市群黄金水道的利益共同体；三是要体现跨部门协调体制与机制；四是要体现省市区域间的跨地区合作发展机制。

我国经济增长的新常态发生了深刻变化。传统的经济形势分析，一般主要从一个行政区域内，如一个省或市、地区，通过本行政区域经济要素的“三驾马车”，来研究国民生产总值的投资、消费和出口结构。在新形势下，我国从行政区经济转变到经济区经济，国家把实施区域性发展战略，作为提升发展质量的手段，实施区域协调体制和机制、制定区域性措施与政策，就显得十分重要。

一、长江经济带城市群经济增长有规律可寻

目前，我国西部经济发展现象值得关注，比如2016年，重庆发展速度是10.7%，贵州发展速度是10.5%，在我国省市发展速度排名中是第一、第二位的。为什么西部经济发展速度这样快？和中部、东部地区比较，他们之间是什么关系？如果仅从本区域的“三驾马车”的国民生产总值来分析，有些难以解释。如果从实施国家的长江经济带和“一带一路”战略的效果分析，抓住我国城市群区域协调一体化这个重要体制与机制，这个问题可能是有启迪意义的。

分析我国西部经济高速增长，重点可以围绕长江经济带战略的城市群展开。长江经济带由五个城市群构成。他们是长江下游长三角城市群、长江中游城市群、长江上游成渝城市群和区域性城市群的云南滇中城市群、贵州黔中城市群。在2016年的长江经济带经济增长中，有一个经济增长速度的规律需要重视。长江经济带的长江下游长三角城市群的经济增长速度是7%～8%。江苏、浙江基本上都在7.2%、7.3%。安徽是8.2%，全国排名第六。上海是6.8%。长江中游城市群发展速度是8%～9%。湖南是7.9%，湖北是8.2%。江西是9%，全国排名第四。长江上游城市群发展速度是9%～10%。重庆是10.7%，贵州是10.5%。可以看出，长江经济带有阶梯性发展态势。这个阶梯性发展趋势有两大因素起到了作用，一个是落实了长江经济带的城市群功能定位，另一个是实施了长江经济带的城市群协调体制机制。

国务院在出台的指导意见中，提出了长江经济带三大城市群的功能定位问题，这是一个关键的因素。比如，长江上游城市群抓住了航电一体化的发展问题，以推动绿色发展为目标，规划建设航运发展战略，统筹水力发电与生态环境保护的经济关系，对长江上游城市群的绿色发展起到了重要的作用。整个长江经济带，有2 838公里长的干流，有7.1万公里长的流域，承担了我国内河运输任务的55%。长江上游的绿色发展，比如贵州的大数据建设，就体现了既要保护又要发展的理念。在长江中游城市群，要更好地处理好产业结构调整与生态保护的关系。长江中游城市群地处丘陵地带，依江傍水。长江中下游有40万家化工厂，化工产出的经济总量占全国的一半以上。我国的钢铁基地、石化基地都按长江流域布局。长江干流的黄金水道都被污染，治理问题非常大。产业结构调整与升级，产业布局调整，就要把重化工业转移到我国的沿海，如东海、黄海、环渤海。这一经济调整，给长江中游城市群的加速发展带来了机遇。长江下游城市群，抓住江海联运的关键点，将国际航运中心的建设与江海联运打通，长三角就能看到经济发展的未来。

另一个很关键的因素是城市群的协调体制、机制一体化建设。区域一体化对区域发展的质量影响，有一个认识过程。区域合作的一体化是最终目标，而实现这个目标是有它的运行规律的。区域合作可以按合作的不同内容和阶段，由低向高分为三个阶段。一是布局合作阶段，二是要素合作阶段，三是制度合作阶段。长三角城市群的布局合作阶段走过了35年历史。从上世纪80年代，国务院成立上海经济区开始，长三角布局合作就开始了，第一次提出围着环太湖流域的10个地级市合作。结果第二年布局合作就扩大到两省一市，第三年安徽、江西、福建都成为上海经济区成员。上海经济区规划办公室撤销后，长三角城市群布局合作又从14+1（14个地级市和1个直辖市）合作形式扩展到15+1（15个地级市和1个直辖市），然后扩大到两省一市、三省一市。1986年3月颁布《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，极大地推动了长三角城市群的布局合作，而布局合作可以产生生产力。目前，整个长江经济带的建设过程中，长江中游城市群是处于城市群的布局合作阶段。武汉的1+8城市群体系，湖南的长沙、株洲、湘潭城市群体系和江西的鄱阳湖城市群等都在布局合作中。区域布局规划的调整，就是生产关系的调整，生产关系的调整可以提高劳动生产率，这正如马克思所说，协作可以提高劳动生产率。长江中游城市群的高速增长的动力源之一，就是调整了区域布局。

西部经济发展速度可以达到10%，一个重要的因素是，长江上游的成渝城市群的区域合作进入了要素合作发展阶段。所谓要素合作指的就是生产要素，如人流、物流、资金流、技术流、信息流的区域合作。这一阶段是政府搭台，并按照市场经济规则，企业唱戏。成渝城市群的发展，走过了20年的布局合作的历史。在成渝城市群合作中，重庆是从四川省划出来的，重庆的经济发展与成都的发展一体化趋势很强，因此，长江上游城市群功能定位一旦成熟，区域经济发展的转型升级环境一旦改善，经济发展的速度就立马加速，目前成渝城市群的要素合作体系已基本形成。

二、长三角城市群的制度合作奠定了区域一体化的基础

如何来看长江三角洲的经济发展速度要低于长江中游和长江上游城市群发展速度问题。从经济总量来看，长三角的经济总量占到了全国的20%，达到了15万亿的水平。长江上游城市群是3.7万亿，长江中游城市群是4.5万亿，与长三角相比较还是有差距。关键是长三角目前正处于区域协调的制度合作阶段。这个制度合作不仅仅是经济制度的合作，长三角经济合作的历史经过了20多年磨合，合作基础已基本成熟。在长三角区域，市场经济体系基本建立，并在不断完善。在長三角的区域协调体制中，制度合作就是以经济、社会、人口、资源、环境的系统全面合作，合作的主体是政府。政府搭台，政府唱戏，解决政府资源的一体化问题。这个一体化，是以地方政府资源合作的付出为代价的。政府的制度资源，包括社会公共服务范畴的社会保障、医疗、教育、卫生、生态、科技等。这个高起点水平的合作，是改善社会治理水平的区域合作，目前合作进入到了深水区，这一合作不可能立即产生经济效益。但是，不开展这一合作，区域一体化就难实现，这是区域一体化合作的高级形态，这样的合作也是绕不过的坎。只要这些政府资源的制度合作一旦产生效能，发展的环境基础打好了，产生的厚积薄发效能将会在若干年后显示出来，这是区域合作的一个发展规律。endprint

长三角城市群区域为什么要制度合作？这是由顺应区域经济发展的需求所决定的。在长三角区域，经济发展高速增长了20多年，经济总量占到了我国的20%。长三角区域的高速发展，给长三角区域的地方政府带来了颇丰的财政收益。区域的企业收益是靠生产要素流动的势能差来实现的。近十几年来，由于地方政府招商引资力度很大，地方政府在财政税收上得到了很大的收益。由于企业是靠生产要素流动的势能差来实现企业利润的，因此，企业要生存与发展，生产的经济要素就要流动，从成本高的地方向成本低的地方流动。地方政府从保护地方财政收益角度看，是不希望本地的盈利企业流动。企业一流动，离开了原来区域，当地政府的财政收入就会损失。如果地方政府都不希望盈利企业的生产要素流动，长三角的经济发展就会降下来，这样的生产关系就会成了生产力发展的桎梏。长三角城市群的政府看到这个弊端。长三角区域的地方政府达成了共识，提出了完善区域一体化的生产关系，要解放生产力。这个前提是必须加强城市群的制度合作，在经济、社会、人口、资源和环境上协调政府资源的合作。在区域的制度合作中，合作的主体是政府，制度合作的改革对象不是企业而是政府。区域一体化首先是需要制度一體化作保障。制度是由政府设计的，因此制度一体化是前提。长三角的制度合作是经过一个量变到质变的过程，才形成了今天的协调体制。长三角的区域协调从原来的公路时代、高速公路时代，朝大桥时代、高铁时代不断深化，从交通一体化的提高到促进区域经济发展的一体化，这为奠定长三角城市群的布局合作、要素合作和制度合作起到了重要作用。

2015年5月，习近平总书记在上海参加亚信会议的时候，对长江三角洲的区域协调体制与机制给予充分肯定。在长三角城市群的区域协调体制中，实行了“三级运作、统分结合”的体制框架和全方位的制度合作的衔接机制，长三角的协调机制收到了较好的效果。

近年来，长江经济带区域城市群的政府，也正在研究和探索建立长江经济带的协调体制和机制，建议也运用长三角城市群的“三级运作、统分结合”体制与机制。可以看到，长三角的协调体制是根据长三角区域合作的实际，以制度合作为前提量身定制的，这个体制与机制有它自身的特点。目前，长江中游城市群正处于布局的合作阶段，长江上游城市群正处于要素合作的阶段，它们都有各自的特点，协调体制不能照搬照抄。但一些好的观点和方法可以复制和推广，有利于在整个长江经济带建设中，形成高效有力的协调体制与机制。

三、整体规划长江经济带城市群

毫无疑问，只有建立长江经济带城市群的利益共同体，才能有效地制定长江经济带城市群整体规划。为此建议：

一是要加强长江经济带城市群顶层设计与统筹发展。研究制定《长江法》，出台长江经济带城市群系统战略规划，全局统筹协调长江经济带城市群发展的战略。长江经济带及长江沿线港口建设布局过程中，在巩固上海国际枢纽港的国家战略地位、参与全球竞争的基础上，加大衔接启运港退税、江海联运、中转集拼、组合港布局等规划力度。

二是要建立长江经济带三大城市群黄金水道的利益共同体。长江黄金水道的振兴，横跨11个省市。长江经济带城市群整体规划要体现利益共同体原则。在2004年，王战同志（上海社会科学院院长）就提出建立长江流域黄金水道利益共同体倡议，共同发挥长江流域各省市的优势，形成联动发展，互利共赢的格局。可能是由于行政区经济的影响，城市群的规划衔接受阻。为此，黄金水道的利益共同体要体现加强长江航运标准化设施建设的合作，共同建设长江黄金水道的现代物流业，形成长江黄金水道利益共同体的运作机制。

三是要体现跨部门协调体制与机制。目前很多跨区域协调工作不少是受制于区域与部门之间、部门与部门之间的不协调。要规划建立长江经济带城市群生态保护机构，优先确保饮用水安全，尽快建立全覆盖的水质监测网，保护岸线湿地与珍稀鱼类。要突破船舶标准化的加速应用推广瓶颈，船舶标准化工作推进还需要金融、财政政策的鼓励与支持。要完善多式联运机制，完善海关跨关区、更换运输工具形式的中转通关流程，支持国铁进入港区，增强铁水联运能力。建立多式联运协调机制，解决各地方仍然存在的铁、公、水、机场间的对接不畅问题。

四是要体现省市区域间的跨地区合作发展机制。目前长江经济带各区域均在大力推进跨区域合作，长三角已经积累了很好的经验，可以推广借鉴。同时，拟出区域一体化合作可供选择的内容清单，各区域根据自身发展阶段与条件，逐步推进。鼓励区域合作的多层次化、多样化。长江经济带“三大二小”城市群发展阶段、合作条件各异，因此，合作机制与内容可以灵活。鼓励城市群内各级政府的跨行政区合作，形成都市圈体系。

责任编辑：张 炜endprint