宽容、引导、规范、服务：国外街头商贩管理的基本经验

薛立强

摘要：近现代以来，随着城市化的发展，街头商贩在世界上的很多城市发展起来，遍布城市的各个角落，成为城市社会经济的一道独特景观。然而，在城市管理的意义上，街头商贩又带来了一定的“难题”。经过较长时间的探索和实践，欧美及亚洲很多城市化较早、城市管理较为成熟的国家在街头商贩管理方面积累了很多有价值的经验，这些经验可以概括为：宽容、引导、规范、服务。学习借鉴国外城市街头商贩管理的这些经验，并结合我国国情加以应用，对于解决我国城市街头商贩管理的困境，提升城市管理的效果和水平，具有重要意义。

街头商贩又称街头流动商贩、街贩，是指城市中无固定经营场所，以流动方式经营的个体商贩。街头商贩是一种古老的社会经济现象，如古代的贩夫走卒。近现代以来，随着城市化的发展，街头商贩在世界上的很多城市发展起来，遍布城市的各个角落，成为城市社会经济的一道独特景观。街头商贩这一形式一方面为城市化过程中大量涌入城市的人员提供了一种低成本的就业方式，使新进入城市的人员较为容易找到自己的“立锥之地”；另一方面，在职业选择上，街头商贩也成为一些人的自主选择，成为能够给其带来“快乐”和“成就感”的职业。同时，街头商贩在一定程度上也满足了城市居民需要，为城市居民的生产生活提供了一定的方便。这些原因使得街头商贩这一古老的现象并不因为人类社会步入近现代而消失，反而在世界上的很多城市，包括大都市都继续存在。

然而，在城市管理的意义上，街头商贩又带来了一定的“难题”：一方面是街头商贩的就业权、生存权等基本人权和一部分城市居民的需求；另一方面是现代化城市管理和另一部分居民对市容整洁、管理规范、交通顺畅、社区安全等的要求。可以说，长期以来很多大城市对街头商贩的管理都游走于这“两难”之间。如何有效破解这个“两难”，既维护街头商贩的就业权、生存权，满足部分城市居民的生产生活需求，又实现现代化城市管理的要求，成为世界各国各地区城市管理面临的普遍性问题。在这一问题的解决上，欧美以及亚洲的一些城市化较早、城市化程度较高的国家和地区积累了一些可资借鉴的、值得认真总结的经验。这些经验在总体上可以归纳为下述四大方面。

一、宽容

所谓“宽容”，即允许街头商贩进行合法经营，不能因为市容、安全、交通等方面的原因而随意取缔街头商贩。如前所述，街头商贩这一社会经济现象自古有之，并不会随着人类社会步入现代而消失。国外街头商贩管理的实践也证明，街头商贩不能“一禁了之”，实际上也禁止不了。例如，1707年纽约当局曾禁止街头商贩摆卖，但以失败告终。[1]在英国整个19世纪，伦敦街头商贩始终处于合法与非法之间的灰色地带，城市管理机构为了有效管理，时而对街头商贩采取禁止、取缔等严厉行动，但最终失败。在现实管理中，很多街头商贩以小本生意为生，生活并不富裕，其经营活动也能够满足城市居民一定生产生活需求，因此，出于城市整洁、治安管理、交通顺畅等方面的要求而对街头商贩采取强制性的执法行动在很多时候会遇到很大的阻力和同情，还会引起群体性事件，甚至政治事件。例如，在19世纪的英国，由于警察“像驱赶野兽一样”驱赶街头商贩，导致商贩个体和群体的暴力反抗屡见不鲜。[2]在美国城市管理的历史中，也有很多街头商贩管理引起的群体性事件。2010～2011年，突尼斯源于城管和街头商贩的社会冲突甚至导致政府倒台。基于这些原因，国外在对街头商贩管理时一般都采取“宽容”的态度。例如，19世纪中期时，伦敦警察总长就曾告诫其下属，对待街头商贩“要通融而非严苛”。[2]在美国，公众对自食其力的街头商贩一般很宽容和尊敬。可以说，“宽容”奠定了街头商贩管理的基础，只有给予街头商贩应有的“宽容”，才能够获得街头商贩对政府管理的支持和配合。

二、引导

所谓引导，即将街头商贩管理纳入城市政府的管理范畴，通过一定的方式给予街头商贩存在和发展的空间，使其自觉进行合法经营。在这方面，国外相关管理措施主要有：

（一）划定经营区域

城市相关管理部门划出特定的经营区域供街头商贩专门开展经营活动。例如，在美国的华盛顿特区，市政当局会通过网站或以其他公告方式公布指定的区域，供一定数量的小商贩们提出摆摊申请，获得许可的商贩只需要缴纳规定的执照费即可在指定区域内从事经营活动。韩国的很多城市将市区划分为三类区域来管理街头商贩。一是允许摆摊区域，包括城市中心的特定空地、河溪两侧道路等不繁华区域，政府允许在这些地方摆设摊点；二是特定许可区域，申请在此区域摆摊的商贩，其摊位规模、摆摊时间和经营范围都要严格按照规定执行；三是禁止区域，如主干道、火車站、汽车站、人行道等，绝对禁止街头商贩开展经营活动。[3]在巴黎，早市上的摊贩都拥有市政发放的营业执照，经营时间和地点都是固定的。[4]

（二）规定经营方式

在一些国家和城市，还专门规定了街头商贩应有的经营方式，以区别于其他类型的城市商业经营者。例如，比利时布鲁塞尔的流动商贩申请执照后，可以在规定的街区范围内流动。英国早在19世纪后半期就出台了一直应用到现在的专门规定街头商贩经营方式的法律：按照英国《流动商贩法1871》以及《流动商贩法1881》的规定，“流动商贩”不仅必须“流动”（不能在固定地点经商），而且必须以“徒步”来完成这种“流动”（不得使用“马匹或其他牵引重物的动物”来运货）。[5]

（三）组织临时市场

国外一些城市，包括著名大都市在内，会组织定期或不定期的临时市场供街头商贩开展经营活动。例如，美国一些城市组织定期或不定期的街头集市或跳蚤市场；纽约在每个周末都会封闭曼哈顿一两条街的一段为步行街，专供小摊贩们摆摊。法国巴黎的跳蚤市场已有上百年的历史。英国的跳蚤市场一般在周末营业，商贩在事先指定的街道或空旷草地上摆设摊位。瑞士政府会组织露天临时市场，如农贸市场、节日市场。[4]拉美很多国家的临时市场特别多，很多临时市场具有很强的文化气息和地方特色。endprint

（四）引导流动商贩成为固定商贩

一些国家的城市政府为了加强对街头商贩的管理，解决街头商贩不规范经营带来的问题，采取了引导街头商贩成为固定商贩的措施。例如，1971年新加坡政府开始实行“街边小贩迁徙计划”以解决满街充斥的街头商贩及其带来的问题，其措施主要是：在环境公共卫生署的统一规划和管理下，建设多个“小贩中心”并以优惠的津贴吸引和接收流动商贩入驻。经过长期建设，形成了一道独特的“小贩文化风景线”。[3]需要注意的是，引导流动商贩成为固定商贩这一政策在制定和实施时都要充分征求流动商贩的意见建议，避免政府的“单边行动”，否则很可能失败。例如，有些欧洲国家的城市政府试图通过商业教育、低息贷款、公共卫生培训等手段引导街头商贩成为固定商贩，但效果不大。[6]1880年到1930年，纽约曾以半个世纪的时间建设室内市场，试图引导流动商贩入室经营，但由于市场选址不当而以失败告终。[1]

三、规范

所谓规范，是指城市政府组建相关管理机构并以规范化的方式管理街头商贩。纵观国外大城市街头商贩管理的历史，几乎都经过了一个从混乱到规范的过程。如前所述，英国伦敦在19世纪的街头商贩管理曾经相当混乱，但进入20世纪之后，特别是二战结束以来经过严格治理，现在已经非常规范。美国纽约市的街头商贩管理大致经历了自由生长、政府干预、规范化管理三个阶段。综合而言，国外城市街头商贩规范化管理的措施主要包括：设立管理机构、实行许可制、登记制和精细化管理、温和而严格的执法等。

（一）设立管理机构

要规范和加强管理就需要一定的管理主体，一些国家和地区在对城市街头商贩加强管理过程中，普遍设立了相关的管理机构，其重要职责之一是对街头商贩进行管理。由于国情和体制不同，国外城市不一定设有像我国一样的“城管”机构，但却普遍设有履行相似职能的机构。例如，1829年伦敦正式设置专业警察，街头商贩成为其主要的管理和规训对象。1839年和1867年有关伦敦城市交通的法案都赋予专业警察清理街头商贩摊点的权力，可以诉诸提醒、劝告、拘捕等执法手段。[2]20世纪70年代，纽约市政府设立“街头集市协调管理办公室”，标志着街头流动商贩管理走向规范化。1995年在该办公室下增设“审查委员会”，专门负责规划街头商贩摆摊的路段和时间。从此，纽约街头商贩所占用的街道和时间受到严格限制。[1]西班牙首都马德里政府专门设有商贩管理机构，对商贩经营场所的环境卫生要求相当高。[7]

（二）实行许可制、登记制和精细化管理

街头商贩作为一项商业经营活动，国外对其管理普遍实行许可制和登记制，并收取一定的费用。例如，虽然各州的要求不一，但美国街头商贩大致需要四样许可证：普通商业经营证、流动摊贩经营证、营业税证、卫生健康许可证。[8]英国的城市由市政当局规划摊贩的经营地点、经营时间和经营范围，为申请者颁发经营许可证并收取相关的费用。法国城市的流动摊贩也必须办理营业执照，还要受到相关法律的约束。墨西哥市政当局对商贩设立准入标准，并界定经营地点，同时管制产品的质量和食品卫生标准。[4]

经过长期探索和规范化建设，国外很多城市化较早、管理较为先进的国家和地区都实行了街头商贩的精细化管理。例如，依据《纽约市行政法典》和《商贩保护第一修正案》的规定，纽约市把街头商贩分为三种：食品商贩、一般商贩和第一修正案商贩。食品商贩指在公共街道上卖食品的人；一般商贩则是在公共街道上出售、租赁物品或提供服务的人（不包括食品商贩和需要特别许可的报商）。第一修正案商贩销售的是受美国宪法第一修正案所保护的表达自由的商品或作品（主要是各类出版物、艺术品等）。[1]纽约市对街头商贩摊位的摆放位置都有非常详细的规定：摊位必须离开路沿0.4米，离十字路口、地铁口3.48米，等等。[9]

（三）温和而严格的执法

基于人权维护、法治政府等理念，国外城市管理人员在执法时普遍态度上很“温和”、很“客气”，一般不会采取强制措施。例如，在法国，即使是非法流动商贩，只要其不影响交通，警察通常以说服教育为主，告诫其下不为例；如果商贩扰民或阻塞交通，有关部门则会修改摆摊区域和时间，一般不会强制驱逐商贩。在比利时布鲁塞尔，警察对无照经营的商贩多以口头劝导、警告为主。在泰国，政府会用“规劝”的方式要求流动商贩给行人留出1米宽的过道。[4]但这并不意味着执法不严格，相反，在执法标准上，国外普遍是非常严格的。例如，对有违法情节的街头商贩，美国警察会依法开出罚单并且不容商贩当面争辩。商贩如果对罚单及其金额有异议，可以到法院起诉，由法官做出裁决。

四、服务

所谓服务，一是指城市政府发挥其公共服务职能，在加强管理的同时，为街头商贩提供应有的公共服务；二是指街头商贩的行业协会组织发挥其“自我服务”功能，为本协会的成员服务。

（一）城市政府的公共服务

街头商贩的经營活动一般只是在特定城市的特定区域进行，具有强烈的区域性和地方性，而欧美等国家的城市政府都非常重视为本地方服务，当然也就包括为本地的街头商贩服务。例如，在法国巴黎，街头商贩只要获得了相关执照并交纳了费用，其摊位的拆除和打扫都由政府负责。[3]在美国纽约、华盛顿等城市，街头商贩只要获准经营并交付了一定的费用，政府就会雇人做相关的清洁工作。菲律宾马尼拉的市政部门会在街头商贩集中的地点提供饮用水源，补贴可防止灰尘与昆虫的手推车制作。在毛里求斯，政府会为街头商贩经营者提供食品卫生方面的培训，等等。[4]

（二）行业协会的自我服务

国外的很多街头商贩建立了自己的行业协会，以维护本行业利益及做好自我服务。例如，在欧洲的很多国家，行业协会会为自己的会员服务，街头商贩如果加入行业协会，办理种种证照就会更加方便。[8]在韩国，街头商贩有自己的行业协会——“全国摊店业主联合会”，协会会为会员办理执照、进行培训等提供服务。[7]在印度的很多城市有专门的流动商贩协会，这些协会向政府争取摆放摊位的空间和时间并对行业进行自我管理，如“要求摊贩不能影响他人的正常生活和起码的公共秩序”。[4]

总体而言，欧美及亚洲很多国家经过较长时间的探索和实践，对街头商贩的管理较好地解决了前述的“两难”困境，积累了很多有价值的管理经验。这是值得我国很多城市学习借鉴的。学习借鉴国外城市街头商贩管理的先进经验，并结合我国国情加以应用，对于解决我国城市街头商贩管理的困境，提升城市管理的效果和水平，无疑具有重要意义。

说明：本文为2017年度天津市哲学社会科学研究规划项目：“天津市生活垃圾强制分类的政策工具研究”（TJGL17-022）、2016年度天津商业大学国家基金培育项目（人文社科类）（161133）的阶段性成果。

参考文献：

尹自永，方正森，林岱华.纽约市流动摊贩管理的历史演变及其对广州的启示[J].城市管理与科技，2012（2）：79-81.

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王洁.关于城管与流动商贩的“战争”的思考——城市社会环境中的管理主体与对象的关系分析[C]//区位优势与协同创新——京津廊一体化研讨会议（环首都沿渤海第10次论坛）论文集，2015：138-147.

袁正.辛凯璇.境外城市流动商贩管理经验与启示[J].北华大学学报（社会科学版），2014（3）：44-48.

林入，张雪.英国如何管理街头商贩[J].光彩，2013（11）：30-33.

雷·布鲁利.对街头商贩的观察与评论[J].杨光，译.城市发展研究，1996（5）：55-56.

王娜，卢世军.国外流动商贩掠影[N].市场报，2007-08-13.

吴黎明.国外街头商贩管理的宽与严[N].新华每日电讯，2013-07-25.

席来旺.纽约“城管”：执法客气罚单狠[N].人民日报，2013-08-12.

责任编辑：张 炜endprint